Podatkiem, który wywołuje zdecydowanie najwięcej emocji politycznych, jest podatek dochodowy od osób fizycznych. Jak zauważył Irving Kristol, intelektualna historia tego podatku, która dopiero musi zostać w całości napisana, jest fascynującym tematem (1.
Podatek ten uważany jest – piszą Wanda Wójtowicz i Paweł Smoleń „za taki typ opodatkowanie, który jednocześnie może odpowiadać wszystkim teoretycznym wymaganiom nauki, stanowić wydajne źródło dochodów publicznych i nie szkodzić gospodarce” (2. Czy rzeczywiście?
Geneza podatku dochodowego od osób fizycznych
W roku 1798, gdy w Wielkiej Brytanii po raz pierwszy wprowadzono podatek dochodowy od dochodów powyżej 60 funtów rocznie, jego najwyższa stawka wynosiła 10% i płacona była od dochodów powyżej 200 funtów rocznie. Większość Brytyjczyków nie podlegała jednak temu podatkowi, gdyż średni roczny dochód wynosił wówczas 20 funtów na osobę rocznie. Podatki płacono więc od dochodów dziesięciokrotnie wyższych od średniej krajowej. W roku 1802, po pokoju w Amiens, podatek ten został zniesiony. Wprowadzono go jednak ponownie już rok później. Jego najwyższa stawka została zredukowana do 5%, ale obniżono dolny próg podatkowy do 50 funtów. W roku 1804 najwyższa stawka została ponownie podniesiona do 10%. Mimo że podatek ten został wprowadzony w celu uzyskania dochodów na prowadzenie popieranych przez społeczeństwo wojen z napoleońską Francją, cieszył się on szczególnie złą opinią. Jego przeciwnicy podkreślali jego inkwizytorski charakter oraz sprzeczność z naturalnymi prawami człowieka. Powszechny był pogląd – pisze Alvin Rabushka – „że podatek dochodowy jest ciężarem zbyt ohydnym, by nakładać go na człowieka, gdyż ujawnia stan jego finansów urzędnikowi podatkowemu”(3. Wobec takiego nastawienia społeczeństwa 13 maja 1816 roku stosunkiem głosów 238 do 201 Parlament zniósł podatek dochodowy i polecił zniszczyć wszystkie deklaracje podatkowe. Wielu urzędników nie zastosowało się jednak do tego polecenia. Dlatego po przywróceniu podatku dochodowego łatwiejsza była kontrola podatkowa, a historycy mają dziś dostęp do, szczątkowych, co prawda, ale zawsze interesujących danych statystycznych z tego okresu. Historia ta pokazuje jednak, w jaki sposób administracja fiskalna już wówczas traktowała przepisy prawne. Pod tym względem do dziś niewiele się zmieniło, a jeżeli już, to raczej na gorsze. W roku 1840 Robert Peel dla zrównoważenia budżetu w związku z kolejną wielką redukcją stawek celnych zaproponował czasowe przywrócenie podatku dochodowego na okres 4 lat w wysokości 7 pensów od funta, a więc 3%, i to jedynie od dochodów powyżej 150 funtów rocznie, przy średnich dochodach rzędu 24 funtów rocznie. Jak uczy jednak historia, również i w tym przypadku, rozwiązania uznawane początkowo za „przejściowe”, mają bardzo trwały charakter. W roku 1853 William Gladstone przeprowadził w Parlamencie ustawę o podatku dochodowym na następne 7 lat. Jego stawka wynosić miała w okresie pierwszych dwóch lat 7 pensów od funta od dochodów powyżej 150 funtów i pięciu pensów od funta od dochodów w wysokości od 100 do 150 funtów. W okresie następnych 2 lat najwyższa stawka podatkowa miała być zredukowana do 6 pensów od funta, a w okresie ostatnich 3 lat do 5 pensów od funta. Jednakże Gladstone nie dotrzymał obietnic. Wybuch wojny krymskiej zmusił go do podwyższenia stawki podatkowej di 1 szylinga i 2 pensów od funta – a więc z 3% na 6%. Historycy podkreślają, że to ówczesne wydarzenia na arenie międzynarodowej spowodowały dymisję całego rządu. Można się jednak zastanawiać, czy podwyżka podatku dochodowego nie była też swoistą przyczyną utraty poparcia przez Gladstone’a w Izbie Gmin. To wówczas podatek dochodowy pokazał też swój prawdziwy, polityczny, przez co bardzo niebezpieczny charakter. W roku 1858 William Gladstone, znajdując się w opozycji, zaciekle przeciwstawiał się utrzymywaniu podatku dochodowego na poziomie 7 pensów od funta, który potrzebny był ówczesnemu rządowi zrównoważenia budżetu. Gdy jednak sam powrócił na stanowisko Ministra Finansów w roku 1859, podniósł ten podatek do 9 pensów od funta. Jak więc widać, wśród polityków od zarania współczesnych finansów publicznych punkt widzenia na podatki zależy od punktu siedzenia. Przyznać jednak należy, że Gladstone cały czas podkreślał, iż po osiągnięciu równowagi budżetowej będzie chciał podatek ten w ogóle wyeliminować. Zdaniem Alvina Rabushki, Gladstone nigdy nie uważał, że kilkuprocentowy podatek dochodowy od dochodów przewyższających kilkakrotnie średnią krajową może zniechęcić do prowadzenia działalności gospodarczej. Obawiał się jednak, że samo istnienie tego podatku, jako dość łatwo dostępnego źródła dochodów państwa, zachęcać będzie do zwiększania wydatków publicznych i przyczyni się do rozrostu rządu. „Do głowy mu jednak nie przeszło” – konkluduje Rabushka – „że w przyszłości podatek ten wynosić będzie ponad 50%” (4. Zgodnie z obietnicami, do roku 1866 Gladstone zmniejszył podatek dochodowy do 4 pensów od funta. W roku 1874 podjął kolejną próbę jego całkowitego zniesienia, ale jego porażka i objęcie władzy przez Benjamina Disraeliego zniweczyło te plany. Podatek dochodowy stał się bardzo trwałym elementem systemu podatkowego.
W Stanach Zjednoczonych po raz pierwszy wprowadzono podatek od dochodów osobistych w roku 1861 z uwagi na wojnę domową, która pociągnęła za sobą zwiększenie wydatków publicznych, dla których pilnie należało znaleźć źródło finansowania. Dochód do 600 USD był zwolniony od podatku. Dochody powyżej tej kwoty, lecz mniejsze niż 10 000 USD opodatkowane były stawką 3%, a powyżej 10 000 USD stawką 5%. W roku 1864 stawki podatkowe zwiększono odpowiednio do 5 i 10%. Jednak w roku 1872 podatek dochodowy został zlikwidowany. Liczne próby jego wprowadzenia spotykały się z poważnym oporem. Gdy w roku 1894 uchwalono nową ustawę wprowadzającą podatek od dochodów powyżej 4 000 USD w wysokości 2%, Sąd Najwyższy uznał ją za sprzeczną z Konstytucją. Aby „przechytrzyć” – jak to nazwali Hall i Rabushka (5 – Sąd Najwyższy, 12 lipca 1909 roku Kongres uchwalił XVI Poprawkę do Konstytucji, która została ratyfikowana 29 lutego 1913 roku. Jej zwolennicy postrzegali podatek dochodowy jako obciążenie dla bogatych, twierdząc, że to rodziny Carnegie czy Rockefeller powinny płacić, oszczędzając w ten sposób klasę średnią. W istocie mniej niż 2% rodzin amerykańskich obowiązane były składać deklaracje podatkowe. Podatek dotyczył dochodów przewyższających 3 000 USD dla osób samotnych i 4 000 USD dla małżeństw. Stawki podatkowe wynosiły zaś od 1% (!!!) za pierwsze 20 000 USD dochodu podlegającego opodatkowaniu do 7% od dochodu powyżej 500 000 USD, czyli, według dzisiejszej wartości pieniądza – równowartości 7,7 miliona USD. Jak przypominają Hall i Rabushka podczas debaty nad XVI Poprawką zwolennicy podatku dochodowego zapewniali, że taki podatek w wysokości do 10% nie może być rozwiązaniem złym. Ale już pięć lat później i tylko rok po ratyfikacji XVI Poprawki, w roku 1914, zmniejszono kwoty wolne od podatku, najniższą stawkę dla najniższych dochodów podniesiono z 1% na 6%, a najwyższą z 7% na 77% (sic!) (6. Wraz z II wojną światową najwyższa stawka wzrosła do 94% i pozostawała na tym niewiarygodnie wysokim poziomie w latach 50. Co szczególnie istotne, do II wojny światowej średnia stawka podatkowa (to jest całkowicie zapłacony podatek podzielony przez dochód) na rodzinę, z dochodem w wysokości 50 000 USD (mierzonym według wartości pieniądza z 1991 roku), nigdy nie wzrosła powyżej 4%. Od II wojny światowej nigdy nie spadła poniżej 14%. Marginalne stawki dla klasy średniej wzrosły w sposób jeszcze bardziej dramatyczny. Marginalna stawka podatkowa dla średniej klasy przed II wojną światową nigdy nie wzrosła powyżej 8%. Od tego czasu nigdy nie spadła poniżej 22%, wzrastając w latach 70. do 33% podczas okresów wielkiej inflacji (7.
Podatek dochodowy był wyśmienitym źródłem dochodów państwa w okresie zwiększenia jego potrzeb za sprawą różnych wydatków wojennych. Jednak kształtował się on początkowo na poziomie kilku procent dochodów i obejmował jedynie kilka procent najbogatszego społeczeństwa. Nie jest więc tak, że podatek ten jest rzeczą oczywistą, zwłaszcza w postaci obecnie obowiązującej. Natomiast samo istnienie tego podatku, jako dość łatwo dostępnego źródła dochodów państwa, zachęcało od początku do zwiększania wydatków publicznych i przyczyniało się do rozrostu rządu. Podkreślić należy jednak, że przez cały wiek XIX wysokość podatku dochodowego zmieniała się, w zależności od sytuacji, w obu kierunkach: raz malała, raz rosła. W XX wieku sytuacja ta uległa całkowitej zmianie. I wojna światowa pociągnęła za sobą ogromne koszty, które stały się uzasadnieniem znacznego podwyższenia podatków, także dochodowego. Jednak po wojnie nie zmniejszono stawek podatkowych do poziomu przedwojennego, a w okresie II wojny światowej najwyższą stawkę podatkową w wielu państwach wywindowano do 50% i nie obniżono jej w czasie pokoju. Kolejne grupy polityków przekonywały swoich wyborców, że progresywne opodatkowanie najbogatszych jest powodem, aby na nie właśnie ci biedniejsi oddawali swój głos.
Robert Gwiazdowski
(Tekst stanowi fragment książki „Sprawiedliwość a efektywność opodatkowania. Pomiędzy progresją a podatkiem liniowym”, wydanej w 2001 roku przez CAS, dzięki pomocy Polish-American Foundation for Economic Research and Education Pro Publico Bono i Fundacji Multis Multan. Publikacja za zgodą Autora)
Przypisy:
1. I. Kristol, Two Cheers for capitalism, New York 1978, s. 214.
2. W. Wójtowicz, P. Smoleń, Podatek dochodowy od osób fizycznych – prorodzinny czy neutralny? Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 1999, s. 10.
3. A. Rabushka, Od Adama Smitha do bogactwa Ameryki, CAS, Warszawa 1996, s. 59.
4. A. Rabushka, op. cit., s. 82.
5. R.E. Hall, A. Rabushka, Podatek liniowy, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 1998, s. 34.
6. R.E. Hall, A. Rabushka, op. cit., s. 35.
7. Dane według raportu Narodowej Komisji do Spraw Wzrostu Gospodarczego i Reformy Podatkowej pt. Unleashing America’s Potential. Raport komisji na stronach http://flattax.gov/others/kemp/reptoc.asp
