Upadek legislacji

Politycy traktują stanowienie prawa jako narzędzie zmieniania rzeczywistości. Do lamusa odeszły koncepcje widzące w prawie stanowionym konkretyzację prawa naturalnego.

W 2016 roku parlament wyprodukował 31 906 stron ustaw – wylicza w swoim raporcie firma doradcza Grand Thornton. To najwięcej od 1989 roku. I to nie jest ostatnie słowo Sejmu, bo w I półroczu 2017 przyjęto już 17 440 stron ustaw, co stanowi wzrost o 36 proc. w stosunku do I półrocza ubiegłego roku. Jeśli ta tendencja się utrzyma, w tym roku pobity zostanie kolejny rekord. Zresztą, obecny Sejm i Senat są rekordzistami nie tylko w dziedzinie objętości uchwalanego prawa. W ubiegłym roku przyjęcie ustawy – od wpłynięcia projektu do laski marszałkowskiej po podpis prezydenta – trwało średnio 77 dni. To najmniej od 2000 roku. Prawie połowa (46 proc.) ustaw przyjmowana jest bez prac w komisjach, lub po przyjęciu sprawozdania z prac już pierwszego dnia (w praktyce oznacza to z reguły przyklepanie projektu). W 2010 roku była to co dziewiąta ustawa. Senat nie zgłosił poprawek do ustaw w 67 proc. przypadków, w 2005 roku było to 42 proc. Coraz więcej ustaw trafia do laski marszałkowskiej jako projekty poselskie. Dzieje się to często po to, by ominąć dłuższą rządową ścieżkę legislacyjną.

Dziurawe prawo

W efekcie prawo stanowione przez naszych parlamentarzystów jest coraz bardziej dziurawe. Jak w starym powiedzonku złotych rączek od remontów: każdy chciałby, by było zrobione dobrze, szybko i tanio. Niestety, w pakiecie można dostać najwyżej dwie z tych cech wykonanej usługi. Tak jest też z wieloma ustawami uchwalonymi przez PiS-owską większość w parlamencie. Politycy tej partii chcą mieć ustawę tanio (po co zlecać jej opracowanie i zbadanie skutków komuś kompetentnemu?) i szybko (nie ma sensu żmudnie konsultować tych projektów w rządzie i w komisjach, trzeba je uchwalić bez zwłoki). W efekcie dostajemy akt normatywny, o którego niekonstytucyjności wie nawet wnuczka senatora Bobki. Oczywiście żadna wnuczka nie będzie nam mówiła, że białe jest białe, a czarne – czarne, i nie zrobi tego nawet Trybunał Konstytucyjny, w którego skład wchodzą obecnie głównie reprezentanci rządu. Musi to zrobić dopiero prezydent, za namową osób mniej zacietrzewionych, jeśli chodzi o partyjny spór, żeby nie dopuścić do uchwalenia kolejnego bubla. Ale przecież nie może robić tego za każdym razem – i tak musimy żyć z prawem uchwalanym w skandalicznych okolicznościach, czy to będzie kolejna nowela ustawy o TK, czy zmiana wysokości kwoty wolnej od podatku (najszybciej uchwalona ustawa w historii) będąca de facto nieprawidłowo wprowadzoną w senacie poprawką.

A przecież nie jest tak, że to za czasów PiS stanowienie prawa stało się patologicznie niechlujne. Inflacja prawa przyspieszyła po 2000 roku. Jest to o tyle zrozumiałe, że był to czas przystosowywania polskiego prawa do prawa Unii Europejskiej, choć i to mogło wyglądać lepiej. „Biegunka legislacyjna” wyhamowała w 2004 roku, by od 2011 roku nieprzerwanie nabierać tempa.

Na to, jak wyglądało stanowienie prawa w poprzedniej kadencji, wnikliwie rzuciła okiem Agnieszka Dudzińska w książce „System zamknięty”, opartej na analizach zarówno posiedzeń prac Sejmu i Senatu, jak i dwóch komisji sejmowych i dwóch senackich w latach 2012-2014. Jako że recenzowaliśmy już książkę na naszych łamach, przytoczę tylko najważniejsze tezy. Już dawno nie mamy do czynienia z trójpodziałem władzy, a z „funkcjonalną jednością systemu zarządzającego, a więc jednością władzy wykonawczej i ustawodawczej pomimo konstytucyjnego ich rozdzielenia”. Dudzińska zauważyła nasilającą się tendencję do „by-passowania projektów rządowych”, czyli przedstawiania przez posłów pomysłów władzy wykonawczej jako własnych. Debaty parlamentarne już wtedy były mocno zrytualizowane i nie służyły wymianie zdań, tylko głoszeniu monologów. Także prace w komisjach, gdzie posłowie-eksperci (często z tylnych ław i niewidoczni w telewizyjnych przepychankach) w teorii powinni poddawać rewizji szlachetne założenia rządzących, miały bardzo często doprowadzić do przepchnięcia ich planów. Obecność przedstawicieli zainteresowanych ministerstw na posiedzeniach prowadziła do tego, że propozycje poprawek przyjmowano – bądź nie – przede wszystkim za ich zgodą.

Można zadać pytanie: skąd my to znamy? Te podobieństwa wynikają z tego, że obie strony sporu traktują legislację w taki sam sposób. Wierząc w swoją sprawczość, widzą w niej środek do zmieniania świata lub, parafrazując laburzystowskiego ideologa Anthony’ego Croslanda, usuwania wszystkich źródeł niezadowolenia. Gdy pojawia się jakiś problem, natychmiast potrzebujemy ustawy, która go rozwiąże. I samo uchwalenie danej ustawy ma być remedium na bolączki, jej obowiązywanie to już odmienna kwestia. Stąd bierze się nieznośne „pokazaliśmy, że się da” Beaty Szydło, przedstawianie przyjęcia jakichś rozwiązań (bez czekania na ich efekty) jako sukcesów w serii memów pod wspólnym tytułem „Podobno niemożliwe” Partii Razem, czy – w kompletnie już karykaturalnej formie – wezwanie Piotra Szumlewicza, by „uchwalić ustawę, która zniesie ubóstwo”. Takie na wskroś konstruktywistyczne podejście towarzyszy nam od zarania III RP, gdy pakiet 10 ustaw składających się na plan Balcerowicza przyjęto w… 11 dni. Historia pokazała, że obok dobrych rozwiązań w planie Balcerowicza znalazły się i koszmarki, które doprowadziły m.in. do wzrostu zadłużenia polskich rolników czy wyprowadzania z Polski środków dzięki wprowadzeniu sztywnego kursu dolara. Być może dałoby się ich uniknąć, gdyby nad tymi ustawami nieco dłużej popracować. Ten pośpiech tłumaczono nadzwyczajną sytuacją, zapaścią gospodarki i koniecznością szybkiego odejścia od założeń prawnych realnego socjalizmu. Jednak nawet jeśli wziąć te twierdzenia za dobrą monetę, to nie żyjemy w nieustannym stanie nadzwyczajnym, a przecież tego typu działania (zgoda, że nie wobec wszystkich ustaw) są w polskim parlamentaryzmie na porządku dziennym.

Co było pierwsze?

Politycy traktują stanowienie prawa jako narzędzie zmieniania rzeczywistości. Do lamusa odeszły koncepcje widzące w prawie stanowionym konkretyzację prawa naturalnego. Taki punkt widzenia obecny był zarówno w klasycznej filozofii (Arystoteles, Cyceron), jak i tradycyjnej filozofii chrześcijańskiej (św. Tomasz z Akwinu). Prawodawca miał odkrywać prawo, nie je tworzyć. Bardziej współcześnie Fryderyk August von Hayek wskazywał w „Law, Legislation and Liberty”, że prawo jest starsze od prawodawstwa. Tymczasem „dla człowieka współczesnego pogląd, że wszelkie prawo rządzące ludzkim działaniem jest produktem legislacji jest tak oczywisty, że twierdzenie, iż prawo jest starsze niż prawodawstwo brzmi paradoksalnie”. Zostawiając na boku spór na temat tego, czy istnieje coś takiego, jak prawo naturalne, wiara w jego istnienie miała bardzo dużą zaletę praktyczną. Napełniała ludzi pokorą przy stanowieniu prawa, wskazując, że istnieje coś ponad naszą wolą, czemu nasze decyzje powinny być podległe.

Współczesna praktyka polityczna jest pozbawiona tej pokory. W tym miejscu paradoksalnie spotyka się pozytywizm prawniczy ze zsekularyzowaną wersją decyzjonizmu (ten mający bardziej metafizyczne podłoże stawia przed nami pułapki innego rodzaju, ale to temat na inną dyskusję). W obu przypadkach to, jakie prawo obowiązuje, ma być zależne od woli prawodawcy. W przypadku zsekularyzowanego decyzjonizmu, którego odbicie widać w działaniach obecnie rządzących, kierunek stanowienia prawa ma wskazywać subiektywnie interpretowana „wola ludu”, która – zdaniem prawodawców – raz wyrażona w akcie wyborczym jest wekslem in blanco na wszelkie formy realizacji nawet mgliście zakreślonych w kampanii wyborczej postulatów. W tym ujęciu nie ma norm wyższego rzędu, z którymi zgodne muszą być nowo uchwalane ustawy, a w konsekwencji nie ma też i arbitra, który oceniałby tę zgodność. Zdaniem radykalnych wyznawców tego ujęcia nie jest nim nawet prezydent, dysponujący przecież znacznie silniejszym mandatem od wyborców niż rządząca partia.

Obok tego występuje jeszcze inne zjawisko – konstruktywizm. Dla prawodawców uchwalanie ustaw nie jest tworzeniem ram dla życia społecznego, tylko lepieniem rzeczywistości z aktów prawnych. Tego konstruktywizmu nie są pozbawieni także politycy mniejszych ugrupowań, potrafiący licytować się, ile kto zgłosił nowych projektów. Oczywiście nie da się na raz zamknąć legislacyjnego sklepiku, nawet uchylenie ustawy odbywa się za pomocą uchwalenia nowej, jednak tak się utarło, że gdy tylko pojawi się jakiś palący społecznie problem, pierwsze, co wielu przychodzi na myśl, jest to, że rządzący powinni z tym „coś” zrobić. To „coś” to z reguły przepchnięcie w ekspresowym tempie jakiejś ustawy przez parlament, choćby już istniały ramy prawne, w których można skutecznie walczyć z problemem. Dziś, gdy prawo obejmuje właściwie wszystkie możliwe sfery naszego życia, trudno się dziwić, że politycy uchwalają tyle nierzadko wadliwego prawa.

Tylko pokora nas uratuje

Jakie może być remedium na ten stan rzeczy? Przede wszystkim powrót do uświadomienia sobie niedoskonałości świata i ludzkiej natury: nie będziemy w stanie usunąć „wszystkich źródeł niezadowolenia”. Ubogich zawsze mieć będziemy u siebie, nigdy wszystkie rodziny nie będą w pełni harmonijne, zawsze będą pojawiać się nowe, nieznane dotychczas środki odurzające czy nowoczesne formy stosunków wymiany rynkowej, wyprzedzające obowiązujące regulacje prawne. Często szybciej na problemy – które swoją drogą są często bardzo złożone i nie da się na nie odpowiedzieć punktowo – odpowiada społeczeństwo, które potrafi się elastyczniej dostosować do zmieniającej się rzeczywistości i państwo w tym zakresie może co najwyżej kreślić ramy prawne dla jego funkcjonowania. To, że dziś często tego nie potrafi, wynika z lat życia w realnym socjalizmie, które nauczyły nas, że to na państwie mamy w pierwszej kolejności polegać, a inne formy relacji międzyludzkich są z gruntu podejrzane i wymagają kontroli państwowej.

Po drugie – uznać niedoskonałość własnego umysłu i zauważyć korzyści, jakie płyną z pluralizmu występującego w parlamencie. Naprawdę po wszystkich stronach politycznych barykad można znaleźć ludzi, którym zależy na dobru Polski, a jednocześnie różniących się między sobą sposobem patrzenia na rzeczywistość, wiedzą w różnych dziedzinach nauki, doświadczeniem praktycznym na różnych niwach działania, pochodzeniem z różnych środowisk, znajomością problemów różnych grup społecznych czy zapleczem polityczno-eksperckim. Zachowując trzeźwą świadomość, że w ramach systemu parlamentarno-gabinetowego i tak prymat będzie miał kierunek obrany przez aktualną większość, można taką mozaikę wykorzystać do opracowywania dobrych aktów prawnych. Wymaga to jednak uznania, że własna formacja nie pozjadała wszystkich rozumów; wymaga także realnego dowartościowania środowisk eksperckich (co wiąże się ze wzmocnieniem ich roli nie jako „przytakiwaczy” wobec pomysłów polityków) i otwarcia na konstruktywne konsultacje społeczne. Także Biuro Analiz Sejmowych musi być traktowane jako ośrodek, od którego warto usłyszeć nieraz druzgocące opinie, nie zaś jako kolejny łup w walce partyjnej, produkujący podkładki pod szykowane przez rząd zmiany, co niestety obecnie ma miejsce.

Naiwne? Być może. Ale konieczne. Do czasów, gdy w polskim parlamentaryzmie królowała zasada „zgody powszechnej”  nie ma powrotu, współpracę można jednak budować także wtedy, gdy ostatecznie o przyjęciu (bądź nie) danej ustawy decyduje się większością głosów. Do tego jednak potrzeba decydentów obdarzonych cnotą pokory – a z tym jest obecnie krucho.

Stefan Sękowski

Foto.: pixabay.com

Artykuł ukazał się w magazynie „Nowa Konfederacja”. Przedruk za zgodą redakcji.