Zasada pomocniczości w Polsce to fikcja

Namiastki zasady subsydiarności/pomocniczości w Polsce związane są z pierwszą reformą ustrojową, podjętą bezpośrednio po wyborach w 1989 roku. Mam tu na myśli oczywiście reformę samorządową. Kolejne reformy, wprowadzane w Polsce po 1989 roku, służyły upodmiotowieniu społeczeństwa i stopniowemu wdrażaniu zasady subsydiarności/pomocniczości w młodej polskiej demokracji. Nie było to łatwe przedsięwzięcie bowiem reformy samorządowe nie opierały się na zasadach konstytucyjnych.

Niestety, wprowadzenie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku nie wpłynęło «rewolucyjnie» na stosowanie i odwoływanie się do zasady pomocniczości.

Konstytucja zawiera jedynie hasłowy zapis dotyczący tej zasady: «(…) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”.

Zapis ten wskazuje na niekonsekwencję polskiej ustawy zasadniczej. Po pierwsze konstytucja nie zawiera normatywnych treści dotyczących pomocniczości, po drugie nie koresponduje z innymi konstytucyjnymi zapisami.

Problem polega na tym, że siła i wartość zasady subsydiarności w porządkach prawnych państw europejskich związana jest zasadniczo z ich charakterem federalnym. Polskie państwo charakteryzuje się natomiast unitaryzmem, na co z kolei wskazuje art. 3 Konstytucji: «Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym.”

Stąd zasada pomocniczości w Polsce ma charakter otwarty, co z kolei wiąże się z jej bardzo szeroką interpretacją. Zasadniczo służy ona umacnianiu wspólnot obywateli (samorządów). Niektórzy politycy interpretują ją jednak błędnie, uważając, że zasada ta jest instrumentem ochrony praw obywateli i ich wspólnot. Większość polityków nie ma jednak najmniejszego pojęcia o jej istnieniu.

Zasada subsydiarności/pomocniczości powinna regulować porządek społeczny i polityczny, przyczyniając się do optymalnego podziału kompetencji wg reguły: «tyle państwa, na ile to konieczne i tyle społeczeństwa, na ile to możliwe». To z kolei wiąże się w Polsce z nieingerowaniem państwa w sprawy samorządu terytorialnego.

I tu znowu zaznacza się paradoks prawny, gdy przyjrzymy się bliżej Ustawie o samorządzie terytorialnym. Art 8. tej ustawy zawiera możliwość praktycznie nieograniczonej ingerencji rządu w kompetencje gminy: «Ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.»

Ze względu na niejasność i nielogiczność przepisów prawnych dotyczących praktycznego przełożenia zasady pomocniczości na życie społeczno-polityczne w Polsce, niezwykle istotne byłoby więc orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. I tu zaczynają się kolejne trudności związane z wprowadzeniem reform politycznych, w tym subsydiarnego podziału kompetencji, w naszym kraju. Choćby tylko ze względu na «niezależny i neutralny status» Trybunału Konstytucyjnego.

Subsydiarność/pomocniczość polega więc na wsparciu niższego szczebla przez szczebel wyższy – ekonomicznie, politycznie i administracyjnie.

W Polsce, jak wiadomo, istnieją trzy szczeble, które powinny być podmiotami subsydiarnego podziału kompetencji władczych: gmina, powiat i administracja państwowa (w tym województwo).

Paradoksem jest jednak to, że powiaty i województwa nie są ukonstytuowane w ustawie zasadniczej z 1997 r. I tu pojawia się kolejna trudność w realizacji idei pomocniczości w naszym kraju. Pośrednie szczeble znajdują się niejako „poza konstytucja”. Dla przypomnienia: w konstytucji szwajcarskiej występuje konkretny zapis dotyczący kantonów. Jest nim słynny art. 3, na którym opiera się cały szwajcarski federalizm: „Kantony są suwerenne, o ile ich suwerenność nie została ograniczona przez Konstytucję Federalną; wykonują te wszystkie prawa, które nie zostały przekazane Federacji”.

Podobny zapis odnoszący się do województw mógłby znaleźć miejsce w przyszłej polskiej konstytucji – i dać województwom funkcje samorządową.

Nie chodzi o to, aby zrobić z Polski państwo federacyjne, lecz o umożliwienie poszczególnym szczeblom samorządowym autonomię działania i subsydiarny podział kompetencji – zgodnie z zapisaną w preambule Konstytucji RP zasadą pomocniczości.

Powyższe rozważania skłaniają do kilku zasadniczych wniosków.

Po pierwsze, niewątpliwie zasadę pomocniczości łatwiej jest zapisać w konstytucji niż zrealizować w praktyce.

Po drugie, polska pomocniczość powinna polegać na tym, że jeśli jakieś zadanie wykracza poza możliwości gminy, powiat zobowiązany jest przyjść z pomocą. Podobnie powinno funkcjonować na szczeblu powiat-województwo i województwo-państwo. W polskiej ustawie zasadniczej nie ma ani słowa na temat powiatów i województw, które są – albo powinny być ważnymi ukonstytuowanymi podmiotami w ramach subsydiarnego podziału kompetencji władczych.

Po trzecie, koncentrując się jednak na poziomie gminy, co prawda nietrudno jest określić zakres jej zadań, bardziej skomplikowane wydaje się finansowanie określonych projektów gminnych. A subsydiarność, polegająca na niezależności «własnych działań na własnym podwórku», wiąże się przecież również z organizacją i finansowaniem tej działalności, a więc z polityką finansowo-budżetową i podatkową.

Po czwarte, ugruntowanie zasady pomocniczości w świadomości społecznej nie oznacza automatycznie jej szerokiej akceptacji i realizacji. Związane jest to niewątpliwie z rozwojem społeczeństwa obywatelskiego i z problemem unitarnego charakteru polskiego państwa.

Po piąte, różne partie polityczne i ruchy obywatelskie podkreślają wagę zasady subsydiarnego podziału kompetencji w państwie polskim, nie wchodząc jednak w szczegóły tej problematyki. Pozytywną stroną jest jednak to, że zasada pomocniczości nie jest – jak na razie – obwarowana licznymi ustawami. Została po prostu przez szereg lat zapomniana i była niedostatecznie stosowana w praktyce politycznej państwa polskiego.

To daje szansę nowym podmiotom politycznym, powstającym na skutek niezadowolenia z aktualnego systemu rządzenia państwem, do wprowadzania idei pomocniczości do ich programów polityczno-ideowych, co może poskutkuje w przyszłości korzystną zmianą polskiej ustawy zasadniczej.

Zasada subsydiarności/pomocniczości nie może być jednak w żadnym stopniu absolutyzowana i wykorzystywana jedynie hasłowo, bez jej głębszej analizy. Na pewno nie jest to „złoty środek” na usprawnienie polskiego systemu semidemokratycznego, któremu daleko do federalizmu.

Wprowadzanie tej zasady powinno być najpierw normatywnie sformułowane w zapisach konstytucyjnych – nie tylko w preambule ustawy zasadniczej, a dopiero potem zastosowane w praktyce. Nie chodzi przy tym o uwalnianie państwa od jego zobowiązań, lecz o usprawnienie wykonywania zadań publicznych na rzecz współrządzenia państwem przez jego suwerena czyli społeczeństwo obywatelskie.

Co by tu nie napisać– znowu wszystko sprowadza się do zmiany Konstytucji RP.

Mirosław Matyja