Debata PROKAPA: Obym był złym prorokiem czyli moje wątpliwości w sprawie tzw. otwarcia zawodów

Zapraszamy naszych Czytelników do Debaty PROKAPA poświęconej gorącemu ostatnio tematowi otwarcia pewnej liczby zawodów, do których dostęp jest w chwili obecnej w różny sposób limitowany. Pomysł popierają zarówno PO jak i PiS. Czy sam pomysł idzie w dobrym kierunku i czy uda się go w obecnej sytuacji (arytmetyka parlamentarna przemawia na korzyść wprowadzenia go w życie) zrealizować? Zapraszamy do wyrażania swoich opinii zarówno w formie komentarzy jak i osobnych artykułów. Dziś pierwsza opinia…

*  *  *
Obym był złym prorokiem, ale oto na naszych oczach rozpoczął się pierwszy akt topienia idei otwierania zawodów zamkniętych. Brak barier w dostępie do zawodu jest jedną z fundamentalnych zasad każdego wolnego społeczeństwa i kogo jak kogo, ale czytelników Prokapa nie trzeba o tym przekonywać. Jednak im dłużej przyglądam się działaniom miłościwie nam panującej władzy, tym bardziej jestem zaniepokojony.
Ktoś mógłby powiedzieć, że nie ma się czego bać, toż to najwyższy czas pozwolić każdemu robić to, co chciałby robić. Dlatego cześć i chwała premierowi Tuskowi i ministrowi Gowinowi za to, że wreszcie zrobili pierwszy krok.
Niestety, ja widzę to nieco inaczej.
Opublikowany ostatnio projekt ustawy o zmianie ustaw dotyczących zawodów regulowanych dotyczy w szczególności przewodników: turystycznych, górskich i górskich międzynarodowych, pilotów turystycznych, profesji prawniczych: adwokatów, radców, notariuszy i syndyków, instruktorów, wykładowców i egzaminatorów nauki jazdy, rzeczoznawców majątkowych, zarządców nieruchomości i pośredników obrotu nieruchomościami, pracowników ochrony i zabezpieczenia technicznego, pracowników sądów i prokuratur, detektywów, taksówkarzy, trenerów i instruktorów sportu oraz osób prowadzących zajęcia wychowania fizycznego w wojsku (sic!), pośredników pracy i doradców zawodowych, bibliotekarzy (ale tylko w uczelniach wyższych), syndyków masy upadłości, ale także spawaczy i mechaników wiertni wykonujących czynności specjalistyczne w ruchu zakładu górniczego (sic!). Szczerze mówiąc, trudno się zorientować, jakimi kryteriami kierowali się autorzy tego projektu rozpoczynając zmiany właśnie od tych profesji, a właściwie, czy kierowali się jakimikolwiek kryteriami. Trudno się oprzeć wrażeniu, że brakuje tutaj elementarnej logiki, a działaniami regulatorów rządzi chaos.
Co do zasady projekt znosi wymóg ubiegania się o licencję na wykonywanie zawodu lub koncesji na prowadzenie określonej działalności gospodarczej. W tych przypadkach, gdzie ograniczenia pozostają, tam z kolei obniża się w znaczącym stopniu wymagania wobec kandydatów, bądź ułatwia się przechodzenie z profesji do profesji.
Rzeczywiście, z wielu istniejących ograniczeń nawet sobie nie zdawałem sprawy. Zdarzają się ograniczenia wręcz kuriozalne.
Zamiar rządzących jest jak najbardziej szczytny i wart byłby wsparcia. Skąd tryb warunkowy? Bo jak zwykle diabeł tkwi w szczegółach. Pal licho, że działania wyglądają na chaotyczne (kuriozum: w projekcie ustawy autorzy skreślają na przykład przepis ustawy o ruchu drogowym, który od miesiąca już nie obowiązuje). Pal licho, że angażuje się legislacyjną machinę w sprawach błahych (np. spawaczy i mechaników wiertni w kopalniach). Pal licho, że wczytując się w projekt bez trudu można znaleźć pozorne działania deregulacyjne, ot choćby praktycznie likwiduje się dotychczasowe wymagania w stosunku do bibliotekarzy na wyższych uczelniach tylko po to, by zaraz niżej wyposażyć te same uczelnie w nieograniczone niczym prawo nakładania dodatkowych wymogów. Przypuszczam, że przy bardziej wnikliwej lekturze takich ciekawostek znajdzie się więcej. Nasi legislatorzy z reguły nie grzeszą starannością i przezornością. Chodzi o coś zupełnie innego – po prostu nie wierzę w szczerość intencji takich deregulatorów. Z kilku zresztą powodów.
Po pierwsze, wiadomo że każda próba deregulacji spowoduje protesty tych wszystkich, w których interesy godzi. Protesty owe mogą przyjmować różne formy. Niektórzy pokrzyczą, nakreślą przyszłość w najczarniejszych barwach, być może będą próbowali szukać poparcia różnych sił politycznych, ale w gruncie rzeczy i tak nic z tego nie wyniknie. Jednak są takie grupy interesu, jak na przykład taksówkarze, którzy tanio nie oddadzą swoich przywilejów. Już wielokrotnie w przeszłości organizowali protesty, których uciążliwość powodowała, że odstępowano od prób zmiany ich statusu. Nie przypuszczam, żeby tym razem było inaczej, wprost przeciwnie, jestem niemal pewny, że dojdzie do awantur nie ustępujących tym wszczynanym przez pseudokibiców. Nie wiem, jak ambitne są zamierzenia deregulacyjne rządu, ale coś mi mówi, że znajdą się inni „obrońcy”, równie jak oni krewcy, i awantur może być więcej. Na tyle dużo, że w pewnym momencie premier powie „sorry, staraliśmy się, ale sami widzicie że to nie nasza wina”, czyli nastąpi dokładnie to samo, co w chwili obecnej dzieje się z zamiarem podwyższenia wieku emerytalnego (PO chce dobrze, ale zły PSL nie pozwala). Ktoś, kto naprawdę chce dokonać otwarcia zamkniętych profesji, powinien raczej zacząć od zmian najmniej kontrowersyjnych i powoli, aczkolwiek systematycznie posuwać się do przodu. A co robi rząd? Wziął na warsztat profesje, o których z góry powinien wiedzieć, że będą stawiać zaciekły opór. W ten sposób od razu na wstępie naraża się na fiasko swoich planów. Naiwność? Nie sądzę, raczej wyrachowanie. A może jest jeszcze gorzej? Celowo wywołuje się awanturę, która ma stworzyć zasłonę dymną, bo tak naprawdę nikt zmian nie chce, albo główny cel jest zupełnie inny. Nie słucham plotek, ale coraz głośniej mówi się o planach zmiany konkordatu, związkach partnerskich, zmuszeniu przedsiębiorców do stosowania parytetu płci w swoich firmach i kilku jeszcze równie „genialnych” i „niezbędnych” zmianach. Przewaga PO w parlamencie topnieje, więc może czas zacząć umizgi do obozu Palikota?
Po drugie, dziwi pewna niefrasobliwość deregulatorów. Czy drastyczne obniżenie wymagań w przypadku egzaminatorów nauki jazdy rzeczywiście jest konieczne? Fakt, przyniesie korzyść tym, którzy egzaminatorami chcą zostać (a swoją drogą ciekawe, ilu takich jest), ale już niekoniecznie uczestnikom ruchu drogowego, którzy będą musieli się zmierzyć z kierowcami, których tacy egzaminatorzy dopuszczą do ruchu. Może przesadzam. A może nie.
Niepokojące są natomiast informacje i plotki o następnych uwalnianych profesjach, na przykład masażystów, kontrolerów lotów, podobno coraz głośniej mówi się o zamiarze znacznego skrócenia praktyk i staży lekarskich. Pozostaje mieć nadzieję, że to tylko plotki.
Po trzecie, można znaleźć zmiany wręcz niebezpieczne. Cóż z tego, że łatwiej będzie uzyskać koncesję na świadczenie usług detektywistycznych, skoro jednocześnie wyłącza się przedsiębiorcę świadczącego takie usługi spod działania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie kontroli działalności gospodarczej. Znaczy to, że kontrolerzy nie muszą go zawiadamiać o zamiarze wszczęcia kontroli, że kontrola może trwać nieskończenie długo i że nie ma żadnych ograniczeń co do ilości kontroli w jednym czasie. Pewnie chodzi o to, żeby się takim przedsiębiorcom w głowach nie poprzewracało z nadmiaru szczęścia.
Powód czwarty dotyczy wyłącznie profesji prawniczych. Generalnie obniża się znacząco wymagania wobec kandydatów do wykonywania zawodów prawniczych – skraca się czas aplikacji i upraszcza egzamin końcowy, ograniczając go wyłącznie do rozwiązania tzw. kazusu (zadania praktycznego), znosi się także test sprawdzający znajomość przepisów prawa, a więc ogólny cel przyświecający deregulatorom znajduje potwierdzenie i w tym przypadku. Chodzi po prostu o ułatwienie wchodzenia do zawodu nowym osobom. Nie ma natomiast żadnej gwarancji, że będą to osoby dobrze przygotowane do wykonywania zawodu.
Jeżeli porówna się system kształcenia studentów prawa na przykład w Stanach Zjednoczonych i w Polsce, różnice widać gołym okiem. W czasie trwających trzy lata studiów prawniczych, amerykański student przedmioty obowiązkowe zdaje tylko na roku pierwszym, później przedmiotów obowiązkowych już nie ma. Wszystkie przedmioty nauczania są przedmiotami typowo prawniczymi, nie ma miejsca np. na ekonomię, języki i inne – tych uczy się w koledżach. Każdy indywidualnie wybiera sobie to, co uznaje za potrzebne w przyszłej karierze i są to przede wszystkim przedmioty o charakterze praktycznym, które są wymagane na egzaminie adwokackim. Ponadto każdy student musi w trakcie studiów odbyć semestralną praktykę w sądzie, firmie prawniczej czy agencji federalnej. Mają również do dyspozycji szeroką ofertę kursów specjalistycznych o typowo zawodowym profilu (np. praktyka adwokacka na różnych szczeblach, inscenizacje procesów sądowych itp.). Całkiem często najlepsi z nich z marszu zdają egzamin adwokacki i mogą występować w sądzie. Mniej pilni i zdeterminowani potrzebują na to więcej czasu, ale z reguły niewiele więcej. Pomimo to w USA ciągle się słyszy, że praktyki podczas studiów jest wciąż za mało. Warunkiem dopuszczenia do wykonywania zawodu jest zdanie egzaminu adwokackiego (bar exam), a więc zawód prawnika jest także licencjonowany. Organizuje go agencja rządu stanowego (stanowy sąd najwyższy – osobiście albo delegując to uprawnienie na adwokaturę stanową). Egzamin taki, składający się z co najmniej dwóch części, w tym testu, jest odpłatny i bardzo trudno go zdać, gdyż pomyślny wynik ma stanowić gwarancję, że przyszli prawnicy będą spełniać wysokie standardy profesjonalne.
A jak wygląda to w Polsce? Co do zasady, absolwenci nie mają żadnego przygotowania praktycznego. Co więcej, programy nauczania są w znacznym stopniu obciążone przedmiotami, których związek z prawem jest dyskusyjny (np. archeologia prawa, socjologia prawa, przedmioty historycznoprawne). W prywatnych rozmowach wielu pracowników akademickich przyznaje, że dzisiaj dopiero doktor odpowiada poziomowi magistra sprzed lat kilkunastu i więcej. Nie istnieją żadne rozsądne limity przyjęć na studia, w efekcie na roku kształci się często ponad tysiąc osób. Ponieważ znaczna ich część za studia płaci, uczelnie są zainteresowane, by jak najwięcej z nich studia skończyło, bo to ma przełożenie na stan finansów uczelni. Dawno minęły już czasy, gdy na roku na wydziale prawa było sto kilkadziesiąt osób, którym wykładowcy mogli poświęcać dużo czasu, a dziekan znał niemal wszystkich studentów. Teraz w tłumie nierzadko grubo ponad tysiąca osób nie ma szans osiągnięcia podobnego poziomu edukacji. Skoro tak, to dlaczego jeszcze się skraca okres szkolenia (aplikacji), jeżeli absolwenci wydziałów prawa nie mają żadnej praktyki, a ich wiedza teoretyczna jest zbyt ogólna? Dlaczego co rusz podejmuje się próby wyrzucenia z sądów odbywających w nim praktykę aplikantów adwokackich, radcowskich i notarialnych? Dlaczego obniża się wymagania na egzaminach kończących aplikacje?
Zważmy, że dwie prawnicze profesje pozostają zupełnie zamknięte: sędziowie i prokuratorzy. Teoretycznie zamknięte nie są, gdyż aplikację (tzw. aplikację ogólną) kandydaci odbywają w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Egzamin do tej szkoły uchodzi za bardzo trudny. Szkoła została powołana ustawą, a koszty jej funkcjonowania pokrywa całkowicie budżet państwa (aplikacje w korporacjach prawniczych finansują samorządy prawnicze ze składek swoich członków!). Władze tej szkoły nie szczędzą środków (także przede wszystkim budżetowych) na zapewnienie wysokiego poziomu kształcenia. Nauka w szkole trwa rok i kończy się po zaliczeniu wszystkich egzaminów i praktyk. Po ukończeniu nauki kandydat może się ubiegać o przyjęcie na aplikację sędziowską lub prokuratorską. O tym, czy tak się stanie, decyduje ilość miejsc na aplikacji, którą co roku ustala minister sprawiedliwości. Aplikacja w przypadku sędziów trwa 4,5 roku, prokuratorska 2,5 roku (jak by nie patrzeć, znacznie dłużej niż aplikacje w pozostałych zawodach prawniczych). W jej trakcie (sędziowie w 30. miesiącu) lub na koniec (prokuratorzy) aplikanci mają zdawać dwuczęściowy egzamin pisemny i ustny (a więc obszerniejszy niż w innych zawodach). Ponadto przyszły sędzia musi jeszcze odbyć dwuletni staż na stanowisku asystenta sędziego i referendarza sądowego, zanim będzie mógł się ubiegać o nominację sędziowską. Policzmy więc: dwa i pół roku w szkole oraz dwa lata praktyki to razem cztery i pół roku przygotowania do zawodu. W dodatku za publiczne pieniądze, bo każdy ze słuchaczy szkoły dostaje (w każdym razie dostawał) 3.800,00 zł stypendium. Aplikant adwokacki, radcowski i notarialny będzie się uczył tylko dwa i pół roku, sam musi płacić za naukę i nie ma gwarancji, że odbędzie praktykę w sądzie. Wymagania stawiane na egzaminach końcowych aplikacji niesędziowskich co roku są obniżane, o ostatnim egzaminie w szkole krajowej wszyscy mówili, że był wyjątkowo trudny.
Kontrowersje w środowiskach prawniczych budzi niezależność Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Krytycy powszechnie wskazują, że to minister sprawiedliwości ma decydujący wpływ na kształcenie i dobór sędziów. Środki na funkcjonowanie szkoły także pochodzą z budżetu państwa (według takich zasad jak publiczne szkoły wyższe). Można wręcz zaryzykować twierdzenie, że to władza administracyjna kształci funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości, kształtuje ich według swoich potrzeb, limituje ściśle ich liczbę i w przyszłości może żądać, by działali na jej korzyść. Złośliwi nazywają szkołę „szkołą janczarów”. Czyż nie narusza to fundamentalnej zasady trójpodziału władzy? Przesadzam? Proszę przyjrzeć się wielu kuriozalnym orzeczeniom sądów administracyjnych, powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego (choćby sławetne orzeczenie, że do kosztów prowadzenia działalności gospodarczej można zaliczyć koszt tylko tych rozmów telefonicznych, w efekcie których doszło do powstania przychodu).
Rodzi się podejrzenie, że działania rządu w stosunku do zawodów prawniczych są niczym więcej jak zamachem na prawa i wolności nas wszystkich. Czy nie chodzi przypadkiem o to, aby obywatel nie mógł korzystać z pomocy profesjonalnych obrońców, radców i notariuszy wtedy, gdy będzie dochodził swoich praw albo dysponował swoim majątkiem? Obywatelami bezbronnymi łatwiej się rządzi.
Gdyby ministrowi naprawdę zależało na otwarciu zawodów to czyż nie powinien dążyć do likwidacji wszystkich aplikacji? W pierwszym rzędzie powinien zadbać o jakość kształcenia studentów prawa i to powinno być jednym z głównych przedmiotów jego zainteresowania.  Kandydaci do zawodów prawniczych musieliby zdawać jeden wspólny egzamin, podobnie jak w Stanach Zjednoczonych. Jeżeli uznają, że brakuje im praktyki, musieliby terminować np. w kancelariach prawnych, urzędach i w administracji, zanim podejdą do egzaminu. Po jego zdaniu natomiast mogliby wykonywać dowolny zawód prawniczy. Sędziowie i prokuratorzy powinni być rekrutowani z prawników zawodowo czynnych, a ich wyboru dokonywałaby głowa państwa spośród kandydatów z listy ustalonej na przykład przez organizacje samorządowe czy zawodowe prawników, prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości. Mam niejasne podejrzenie, że taki model byłby skuteczną zaporą przed pokusą zdominowania władzy sądowniczej przez władzę administracyjną i ustawodawczą.
W przeciwnym razie naszą przyszłość widzę w czarnych barwach. Mój niepokój rośnie, gdy czytam entuzjastyczne opinie o propozycjach zmian pochodzące z naszej strony sceny politycznej. Niektóre wręcz kuriozalne, jak na przykład ta, że po co taksówkarz ma wykazywać się znajomością miasta, gdy jest GPS albo drogę do celu zna klient tego taksówkarza! (naprawdę, coś takiego napisał jeden, zdawałoby się rozsądny, redaktor poczytnego dziennika). Błagam, nie pozwólmy, aby dyskusję w tak ważnej kwestii zdominowali ludzie, którzy noszą zbyt mały rozmiar kapelusza, albo tacy, którzy nie zadają sobie trudu, przewidywania skutków różnych działań. Jak twierdzi Weaver, „idee mają konsekwencje”. Trzeba widzieć, jak twierdzi Bastiat, również to, czego nie widać.
Sławomir Kowalczyk