Kto się odważy zlikwidować powiaty?

Na koniec 2015 roku w Polsce funkcjonowało 314 powiatów (zwanych powiatami ziemskimi) oraz 66 miast na prawach powiatów (tzw. powiaty grodzkie). Ostatnia dyskusja wokół utworzenia nowych województw jest dobrą okazją do przeprowadzenia oceny funkcjonowania powiatów. Pogłębiona analiza aktualnego systemu nie pozostawia wątpliwości. Utworzenie powiatów było błędem, z którego warto się wycofać. Problem w tym, że taki projekt jest politycznie bardzo ryzykowny.

Polski trójszczeblowy system samorządu terytorialnego jest wyjątkiem w świetle standardów obowiązujących w Europie. W większości państw zachodnioeuropejskich funkcjonuje system dwuszczeblowy − wyjątkiem są takie kraje jak Hiszpania, Niemcy i Włochy. W krajach Europy Środkowo-Wschodniej sytuacja jest bardziej zróżnicowana. W krajach bałtyckich i Słowenii szczebel ponadgminny nie występuje. Z kolei w takich krajach jak Bułgaria, Rumunia, czy Chorwacja powiaty co prawda istnieją, ale ich rola maleje, a decydenci przymierzają się do wyeliminowania tego szczebla.

W Polsce krytyczne głosy dotyczące funkcjonowania powiatów słyszane są od wielu lat. Krytyka ta wynika z wielu przesłanek. Po pierwsze, powszechnie kwestionowana jest sama potrzeba powołania pośrednich jednostek samorządu terytorialnego w kraju o relatywnie sprawnie funkcjonujących gminach i województwach wyposażonych w narzędzia stymulujące politykę rozwoju społeczno-ekonomicznego. W rezultacie powiatom powierzono wykonywanie zadań publicznych, które z powodzeniem mogłyby być realizowane przez szczebel gminny (np. szkolnictwo ponadgimnazjalne) lub wojewódzki (lecznictwo szpitalne).

Co więcej, nie do końca zrozumiałym było powierzenie powiatom zadań z zakresu administracji rządowej, takich jak geodezja, kartografia, kataster czy administracja architektoniczno-budowlana, jak również działań w zakresie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Zadania te z powodzeniem mogą być realizowane przez administrację rządową, bądź też zostać powierzone gminom lub województwom. Skoro bowiem gminy mogą przyjmować wnioski o wydanie dowodu osobistego i następnie dostarczyć go wnioskodawcy, to co stoi na przeszkodzie, by przy wykorzystaniu tych samych zasobów ludzkich i technicznych wydawać również prawo jazdy?

Drugim źródłem słabości powiatów jest oparcie źródeł ich dochodów w większości na transferach ze strony budżetu centralnego. Na koniec 2014 roku niemal 70% dochodów powiatów stanowiły dotacje i subwencje. Pozostałe dochody, określane mianem własnych, pochodziły przede wszystkim z udziałów w PIT oraz CIT. Szczególnie słabo wypadają w tej klasyfikacji powiaty ziemskie – w 2014 roku przez należący do nich majątek generowane było zaledwie 1,5% dochodów. Warto wreszcie przypomnieć, że w przeciwieństwie do gmin, powiaty nie są wyposażone w prawo nakładania podatków lokalnych. W konsekwencji samorządy powiatowe, chcąc realizować powierzone im zadania publiczne, systematycznie zwiększają poziom zadłużenia, zaś koszty jego obsługi pokrywane są ze środków, które powinny być przeznaczane na realizację zadań publicznych…

Trzecią przesłanką przemawiającą za likwidacją ponadgminnego szczebla administracji samorządowej w Polsce jest niska efektywność działania tych jednostek związana z wysokimi kosztami realizacji powierzonych im usług publicznych. Wynikają one m.in. ze znaczącego przyrostu zatrudnienia w samych urzędach powiatowych, jak i jednostkach im podległych. Na koniec 2014 roku pracowało w nich 59 145 osób. Dla porównania, w 2005 roku powiaty zatrudniały 47 048 osób. Oznacza to, że choć zakres zadań powiatów w tym okresie nie uległ zasadniczym zmianom, przyrost zatrudnienia wyniósł aż 26%. Warto jednak dodać, że za wzrostem zatrudnienia nie poszło zwiększenie wynagrodzeń. Średnia płaca w administracji powiatowej na koniec 2014 roku wyniosła 3 847 zł brutto, i była niższa o około 20% niż w urzędach na poziomie gmin oraz województw.

Po czwarte wreszcie, od momentu powołania powiatów w 1999 roku do końca 2014 roku na pokrycie samych kosztów funkcjonowania rad powiatów z pieniędzy publicznych wydano już około 1,5 miliarda złotych, zaś wszystkie koszty administracyjne sięgnęły niemal 30 miliardów złotych.

Podsumowując, powiaty są drogie w obsłudze, a ich likwidacja wydaje się uzasadniona. Nie powinno to doprowadzić do zmniejszenia jakości usług publicznych czy wzrostu kosztów ich świadczenia, gdyż administracja na szczeblu gminnym oraz wojewódzkim jest w stanie zrealizować zadania publiczne dotychczas powierzone powiatom bez znaczącego wzrostu zatrudnienia i konieczności zakupu infrastruktury technicznej.

Pozostaje tylko pytanie, kto weźmie na siebie polityczny koszt likwidacji kilkudziesięciu tysięcy miejsc pracy. Jedynym bodźcem skłaniającym do podjęcia takiej decyzji wydaje się konieczność szukania znacznych oszczędności budżetowych. A to nie jest scenariusz nierealny. Może się bowiem okazać, że np. sfinansowanie programu 500+ w 2017 roku wymusi na partii rządzącej podjęcie radykalnych działań.

dr Mariusz Trojak

Artykuł ukazał się na stronie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego…