Polska stoi obecnie przed koniecznością dokonania reformy finansów publicznych. Warto jednak dyskusję na ten temat poprzedzić rzetelną analizą stanu, w jakim te finanse się znajdują. Poniżej przedstawiona jest próba oceny systemu polskich dochodów publicznych w roku 2001.
Instytucje
W roku 2001 łączne dochody netto sektora finansów publicznych wyniosły 289 miliardów złotych. Wysokość dochodów sektora stanowi około 40% wartości polskiego produktu krajowego brutto (749,3 mld zł). Wielkość ta – powstała po wyeliminowaniu przepływów między poszczególnymi jednostkami sektora – stanowi równowartość dochodów netto wszystkich obywateli Polski, płacących podatek dochodowy od osób fizycznych. Przepływy te sięgnęły aż 109 miliardów złotych.
Tak duża ich wysokość może wynikać z różnorodności typów jednostek sektora finansów publicznych istniejących w Polsce, mnożonych od początku okresu transformacji. W roku 2001 było ich aż 18: budżet państwa, jednostki budżetowe, jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa oraz związki tych jednostek), Kasy Chorych (zastąpione Narodowym Funduszem Ochrony Zdrowia), jednostki pozabudżetowe (zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, środki specjalne), fundusze celowe oraz pozostałe jednostki sektora (agencje, instytucje kultury, jednostki badawczo-rozwojowe, państwowe osoby prawne, samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie wyższe, inne). Jednostki te różnią się sposobami i źródłami finansowania, co dodatkowo komplikuje system finansów publicznych w naszym kraju. W tym miejscu należy szczególnie podkreślić istotną różnicę między dochodami sektora publicznego w Polsce a dochodami budżetu państwa. Dochody budżetu bowiem stanowią… mniej niż połowę wszystkich dochodów publicznych.
Daniny obciążające pracę, przedsiębiorczość i świadczenia społeczne
Dochody publiczne tradycyjnie dzieli się na dochody podatkowe i niepodatkowe. Te pierwsze to około połowa wpływów sektora, na którą składają się przede wszystkim podatki pośrednie (28,5%) i dochodowe (16,3%). Dochody niepodatkowe z kolei to przede wszystkim dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (21,3%), Kas Chorych (8,1%) oraz dochody własne jednostek pozabudżetowych (5,1%). Zestawienie to stwarza iluzję dominacji podatków pośrednich w systemie dochodów publicznych. Tymczasem uważna analiza wszystkich źródeł dochodów może prowadzić do wniosków zgoła odmiennych.
W Polsce funkcjonuje szereg danin obciążających pracę, przedsiębiorczość i świadczenia społeczne. Te źródła dochodów osób fizycznych objęte są w większości tymi samymi regulacjami.
Mowa tu o takich obciążeniach, jak: składka na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, chorobowe, zdrowotne, składka na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz oczywiście podatek należny od osób fizycznych opłacany zarówno na zasadach ogólnych, jak i ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych czy karty podatkowej. Wymienione daniny stanowią aż 43% dochodów sektora publicznego. Szczegółowe obliczenia wskazują, że te 124,5 miliarda złotych pochodzi z opodatkowania pracy (około 90 miliardów zł), przedsiębiorczości (20,5 mld zł) oraz świadczeń społecznych – rent, emerytur itp. (13 mld złotych). Dla porównania łączne wpływy z wszystkich podatków konsumpcyjnych to 87 mld złotych. Daniny obciążające pracę charakteryzują się progresywnością, przy czym występuje silna regresja, jeśli chodzi o składki na ubezpieczenia społeczne. Ze względu na fakt, że po przekroczeniu pewnego dochodu nie trzeba tych składek opłacać, okazuje się, że osoby z tzw. trzeciego progu podatkowego opłacają je efektywnie według dwa razy mniejszej stawki niż osoby z progu pierwszego. System ubezpieczeń społecznych jest nieskorelowany z systemem podatkowym, co rodzi różne patologie, np. bardziej opłacalne jest zatrudnienie na umowę zlecenia studenta niż bezrobotnego, gdyż od tego pierwszego nie trzeba odprowadzać składek.
Wzmiankowane 13 mld złotych trzeba traktować jako opodatkowanie jałowe. Sektor publiczny de facto płaci sam sobie podatki od wypłacanych przez siebie świadczeń. Kwota ta byłaby większa, gdyby uwzględnić daniny od wynagrodzeń wypłacanych osobom zatrudnionym w sektorze publicznym… Przeciętne obciążenie osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą wyniosło 686 złotych miesięcznie, a około 30% drobnych przedsiębiorców unikało opłacania świadczeń na ubezpieczenia społeczne i pochodne z tytułu prowadzonej działalności.
Efektywne obciążenie pracowników najemnych można szacować na 52% ich dochodu netto (34% dochodu brutto). Nominalne obciążenie pracy przekracza zaś 80% dochodu netto. Praca traktowana jest więc jak dobro luksusowe, którym dla wielu powoli się staje.
Daniny obciążające konsumpcję
Jeśli chodzi o podatki konsumpcyjne to składają się nań przede wszystkim podatek od towarów i usług (blisko 53 mld zł), akcyza (prawie 29 mld zł)oraz cła (4 mld zł). Na pierwszy rzut oka zdziwienie może budzić fakt, że aż 36 mld zł stanowią wpływy z VATu od importu towarów i usług, a tylko 16 mld od produkcji krajowej. Wydaje się, że można to tłumaczyć zerową stawką VAT na dobra eksportowane. Efektywny VAT na dobra, które są objęte stawką wyższą niż zerowa, wynosi 12,6%.
Jeżeli z kategorii tych dóbr wykluczymy żywność, to efektywna stawka tego podatku wynosi około 16%.
Podwyżki stawek akcyzy na poszczególne dobra, z jakimi mieliśmy do czynienia w ostatnich latach, zdają się mieć negatywny wpływ na wysokość dochodów publicznych z tego tytułu. Szczególnie wyraźnie widać to w przypadku wyrobów spirytusowych.
Pozostałe dochody sektora publicznego
Emocje związane z obniżeniem stawek podatku dochodowego od osób prawnych mogą opaść, jeżeli zwrócimy uwagę, że generuje on niecałe 5% wpływów do sektora publicznego. Efektywna stawka tego podatku wyniosła w roku 2001 20,1% dochodu brutto. Trzeba podkreślićŤ że aż 40% osób prawnych wykazało stratę, przez co „nie miały od czego” odprowadzać podatku. Ciekawe może być odniesienie wpływów z tej daniny do przychodów wszystkich korporacji – stanowiłoby to tylko 0,9% ich utargu.
Jako kolejne źródła dochodów publicznych wymienić można nieruchomości, opodatkowane podatkiem o takiej nazwie oraz podatkami rolnym i leśnym. Dostarczają one w sumie tylko 3,2% dochodów sektora.
Systematyzacja pozostałych 19% wpływów jest utrudniona ze względu na ich liczebność. Są to różne dochody prywatnoprawne np. jednostek budżetowych (5,1 %) czy tzw. pozostałych jednostek sektora (2,7%), wpłaty z zysku NBP (1,7%) oraz liczne opłaty (2,8%)
Podsumowanie
Zbiorcze zestawienie dochodów publicznych, uwzględniające ich ekonomiczną naturę (a, gdy jest to trudne do określenia – beneficjentów) prezentuje się następująco:
Źródło dochodów publicznych; Wielkość i udział w %
-Daniny obciążające przedsiębiorczość 20 414,78 (7,1%)
-Daniny obciążające świadczenia społeczne 90 146,28 (31,2%)
-Daniny obciążające pracę 14 014,78 (4,8%)
-VAT 52 893,05 (18,3%)
-Akcyza 28 859,55 (10,0%)
-Daniny obciążające zysk osób prawnych 14 080,10 (4,9%)
-Daniny obciążające nieruchomości 9 262,98 (3,2%)
-Różne dochody samorządów terytorialnych 18 790,37 (6,5%)
-Pozostał e dochody 40 641,32 (14,1%)
SUMA 289 103,21 (100,0%)
Zgodnie ze znaną formułą 20:80 można zaryzykować tezę, że 80% wszystkich wpływów sektora publicznego pochodzi z 20% ich źródeł. Załączona tabela przedstawia udział poszczególnych danin w dochodach publicznych, skumulowany dla kolejnych najwydajniejszych źródeł.
Podsumowując te fakty możemy stwierdzić, że:

  • systematyka środków publicznych i jednostek sektora finansów publicznych jest skomplikowana,
  • głównym źródłem dochodów publicznych są daniny obciążające pracę, nie tworzące dodatkowo spójnego systemu,
  • obciążenia pracy i przedsiębiorczości kształtują się efektywnie na poziomie 51,20% dochodów netto, a nominalnie ponad 80%,
  • osoby prawne są mniej obciążone daninami niż osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą i żadne zrównanie stawek PIT i CIT tego nie zmieni,
  • osoby prawne często i skutecznie unikają opodatkowania, a znaczna część osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą unika opłacania z tego tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i pochodne,
  • efektywna stawka VAT kształtuje się na poziomie 16% dla towarów nieżywnościowych objętych stawką większą od zera,
  • stawki akcyzy nie są optymalne,
  • odsetek nieefektywnych źródeł dochodów publicznych sięga 80%.

Złożoność wspomnianych problemów dowodzi niecelowości kosmetycznych zmian systemu, który na takie miano przestał zasługiwać.
Źródło dochodów publicznych (Wielkość – Udział – Suma)
1. F. Ubezpieczeń Społecznych 61 557,8 21,3% 21,3%
2. VAT od importu towarów i usług 36 584,3 12,7% 33,9%
3. Podatek należny od osób fizycznych (cz. PIT) 30 840,4 10,7% 44,6%
4. Akcyza od wyrobów krajowych 25 506,8 8,8% 53,4%
5. Kasy Chorych 23 506,0 8,1% 61,6%
6. VAT od pozostałych towarów i usług 16 300,0 5,6% 67,2%
7. Jednostek pozabudżetowych 14 812,2 5,1% 72,3%
8. Podatek dochodowy od osób prawnych (CIT) 14 080,1 4,9% 77,2%
9. Podatek od nieruchomości 8 362,9 2,9% 80,1%
10. Pozostałych jednostek sektora 7 687,8 2,7% 82,8%
11. Wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego 4 868,8 1,7% 84,4%
12. F. Pracy 4 678,5 1,6% 86,1%
13. Pozostałe 4 358,0 1,5% 87,6%
14. Cła 4 060,5 1,4% 89,0%
15. Prawa majątkowe 3 886,9 1,3% 90,3%
16. Wpływy z opłat za koncesje i licencje 3 391,0 1,2% 91,5%
17. Akcyza od wyrobów importowanych 3 352,8 1,2% 92,6%
18. Dochody kapitałowe 3 296,2 1,1% 93,8%
19. Opłaty lokalne 2 330,3 0,8% 94,6%
20. Ryczałt od przychodów ewidencjonowanych 2 084,5 0,7% 95,3%
21. Wpływy z różnych opłat 1 824,4 0,6% 95,9%
22. F. Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej 1 534,7 0,5% 96,5%
23. Państwowy F. Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1 504,5 0 ,5% 97,0%
24. Dochody zagraniczne 1 172,9 0,4% 97,4%
25. F. Emerytalno-Rentowy 906,1 0,3% 97,7%
26. Podatek od czynności cywilnoprawnych 876,0 0,3% 98,0%
27. Bezzwrotna pomoc z UE 851,1 0,3% 98,3%
28. Podatek rolny 791,7 0,3% 98,6%
29. Dywidendy i kwoty u zyskane ze zbycia praw majątkowych 726,1 0,3% 98,8%
30. Podatek od gier 667,3 0,2% 99,1%
31. Grzywny, mandaty i inne kary pieniężne o d ludności 491,8 0,2% 99,2%
32. Podatek od środków transportowych 419,6 0,1% 99,4%
33. Karta podatkowa 259,8 0,1% 99,5%
34. Wpłaty z zysków spółek 237,3 0,1% 99,6%
35. Wpływy z u sług 201,6 0,1% 99,6%
36. Podatek od spadków i darowizn 184,0 0,1% 99,7%
37. F. Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym 179,6 0,1% 99,7%
38. F. Alimentacyjny 174,0 0,1% 99,8%
39. F. Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 145,5 0,1% 99,9%
40. Podatek leśny 108,4 0,0% 99,9%
41. F. Ochrony Gruntów Rolnych 96,1 0,0% 99,9%
42. F. Administracyjny 94,3 0,0% 100,0%
43. Wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych 72,4 0,0% 100,0%
44. Podatek od posiadania psów 15,0 0,0% 100,0%
45. Zaległości z podatków zniesionych 10,7 0,0% 100,0%
46. VAT zryczałtowany 8,8 0,0% 100,0%
47. F. Prewencji i Rehabilitacji 3,4 0,0% 100,0%
48. F. Promocji Twórczości 1,3 0,0% 100,0%
49. Państwowy F. Kombatantów 0,3 0,0% 100,0%
SUMA 289 104,4 100,0% 100,0%
Kamil Zubelewicz
(7 lipca 2003)
(Tekst publikujemy za zgodą Centrum im. Adama Smitha)