Porażka europejskich „Gwarancji dla młodzieży”

W grudniu 2012 r. Komisja Europejska ogłosiła program „Gwarancje dla młodzieży”. Miał polepszyć perspektywy zawodowe młodych ludzi w obliczu wysokiego bezrobocia osób w wieku 18-25 lat. Po trzech latach funkcjonowania nie widać efektów tego hucznie ogłoszonego programu. W ślad za politycznymi hasłami i doraźnymi rozwiązaniami nie poszły zmiany systemowe.

Główną osią programu miało być zagwarantowanie osobom w wieku do 25 lat, że w ciągu czterech miesięcy od ukończenia szkoły lub zarejestrowania się w urzędzie pracy otrzymają ofertę pracy, praktyk albo szkolenia.

„Gwarancje dla młodzieży” były ogłaszane w sytuacji, kiedy stopa bezrobocia wśród osób do 25. roku życia wynosiła 23,1 proc. w całej UE, w tym w Grecji i Hiszpanii przekraczała 50 proc., a w Polsce i wielu innych krajach osiągała poziom około 25 proc. Dla porównania w całej UE bezrobocie ogółem bez względu na wiek wynosiło wówczas – według Eurostatu – 10,4 proc. (wszystkie dane za 2012 r.).

Unia Europejska, wskazując na złe ekonomiczne i społeczne skutki bezrobocia młodych, podkreślała – między innymi głosem ówczesnego komisarza ds. zatrudnienia László Andora – że należy podjąć specjalne działania, aby młodzi nie stali się „straconym pokoleniem”. Jednym z celów „Gwarancji dla młodzieży” miało być, zgodnie z zapowiedziami, rozwijanie zarówno wewnątrzkrajowej, jak i europejskiej mobilności młodych ludzi w celu poszukiwania pracy lub dalszego kształcenia. Pomimo podkreślania ogólnoeuropejskiego charakteru problemu bezrobocia młodych, w rzeczywistości projekt „Gwarancji dla młodzieży” stał się jednak luźnym zbiorem krajowych lepszych lub gorszych rozwiązań z zakresu polityki rynku pracy.

Zgodnie z zaleceniem Rady UE z kwietnia 2013 r. jedyna wytyczna dotycząca wszystkich krajów to obowiązek zapewnienia młodym osobom „dobrej jakości oferty pracy, dalszego kształcenia, przygotowania zawodowego lub stażu” maksymalnie cztery miesiące po ukończeniu szkoły lub utracie dotychczasowego zatrudnienia. Poza tym Unia dała państwom wolną rękę w tworzeniu pozostałych rozwiązań pod szyldem „Gwarancje dla młodzieży”.

Takie rozwiązanie chroniło z jednej strony kraje UE przed koniecznością spełniania wytycznych niezgodnych z linią krajowego rządu (np. można wyobrazić sobie liberalny gospodarczo rząd protestujący przeciwko narzucaniu przez UE rozwiązań o naturze etatystycznej). Z drugiej jednak strony taki brak spójnej unijnej linii w sprawie przeciwdziałania bezrobociu młodych ludzi już na starcie obniżał możliwość koordynacji i monitorowania efektów „Gwarancji dla młodzieży”. Stał ponadto w sprzeczności z ogólnoeuropejskim charakterem problemu bezrobocia młodych, które – jak przynajmniej wynikało z mocnych wypowiedzi przedstawicieli Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego – powinno się zwalczać odważnie i na poziomie wspólnotowym. Dość powiedzieć, że unijne wytyczne dotyczące pomiaru skuteczności „Gwarancji” powstały dopiero w maju 2015 r.

Zalecenia Rady UE stanowią zresztą mieszaninę socjalnego i liberalnego podejścia do gospodarki: z jednej strony UE zachęcała kraje członkowskie do wprowadzania „ukierunkowanych i dobrze opracowanych subsydiów do wynagrodzeń i subsydiów rekrutacyjnych w celu zachęcenia pracodawców do stwarzania młodzieży (…) nowych możliwości”, a z drugiej strony rekomendowała rządom „zmniejszanie pozapłacowych kosztów pracy w celu zwiększenia perspektyw rekrutacji wśród młodych ludzi” oraz „promowanie przedsiębiorczości i samozatrudnienia”. To ostatnie stwierdzenie wręcz przeczy modnej ostatnio publicystycznej tezie, że samozatrudnienie jest równoznaczne z niestabilnością zatrudnienia i przynależnością do tzw. prekariatu.

Państwa wiele nie wymyśliły

W latach 2013 i 2014 każde z państw Unii Europejskiej opublikowało plan działań związanych z „Gwarancjami dla młodzieży”. Polska wprowadziła planowane działania wraz z reformą ustawy o promocji zatrudnienia wiosną 2014 roku, przy czym konkretne działania zostały rozszerzone na osoby do 30. roku życia.

Wśród najważniejszych zmian można wymienić półroczną refundację składek na ZUS za osoby podejmujące pierwszą pracę, a także trzy rodzaje bonów dla młodych bezrobotnych. Dwa z nich – bon stażowy i zatrudnieniowy – to w rzeczywistości gotówka dla pracodawcy, a nie dla podejmującego pracę. W przypadku bonu stażowego pracodawca otrzymuje 1500 zł, jeżeli zdecyduje się na półroczny staż i półroczne zatrudnienie młodej osoby, a bon zatrudnieniowy oznacza 12-miesięczne subsydiowanie zatrudnienia kwotą zasiłku dla bezrobotnych. Jedynie tzw. bon na zasiedlenie, w wysokości dwukrotności płacy minimalnej, jest pomocą kierowaną do bezrobotnego, która ma ułatwić mu znalezienie zatrudnienia w miejscu odległym od miejscowości zamieszkania.

Żadne z polskich rozwiązań nie jest jednak trwałą zmianą systemową. W obliczu wskazywania przez firmy w wielu ankietach wysokich pozapłacowych kosztów pracy jako głównej bariery zniechęcającej do zatrudniania na podstawie umowy o pracę, dobrym pomysłem jest półroczne finansowanie w ramach „Gwarancji dla młodzieży” składek ZUS. Powinno ono jednak kategorycznie zostać rozszerzone o młode osoby, które podejmują nie tylko pierwszą, ale i kolejną pracę.

Natomiast bon stażowy i zatrudnieniowy można krytykować jako specyficzną formę „przekupywania” pracodawcy, aby zatrudniał on młodą osobę przez jakiś czas. Czynnikiem zniechęcającym pracodawców do korzystania z tych bonów jest obowiązek zatrudniania pracownika przez określony czas pod groźbą zwrotu subsydium, nawet jeżeli zatrudniony okaże się być bumelantem. Z kolei bon na zasiedlenie na pewno nie rozwiąże problemu niskiej mobilności młodych ludzi w poszukiwaniu zatrudnienia. Aby z bonu skorzystać, trzeba bowiem mieć umowę o pracę od co najmniej pół roku. Osoba bezrobotna, która chce przyjechać do innego miasta w celu rozpoczęcia tam pracy, będzie mogła uzyskać dofinansowanie do mieszkania dopiero po sześciu miesiącach od podjęcia zatrudnienia.

Prawdziwie systemowym rozwiązaniem byłoby stworzenie systemu tanich mieszkań na wynajem, który zwiększałby mobilność zawodową Polek i Polaków bez zbędnej biurokracji, a w dodatku nie byłby ograniczony jedynie do osób przed 30. rokiem życia. Budowa niedrogich mieszkań do wynajęcia jest ważniejsza społecznie od programów typu „Mieszkanie dla młodych”, które skłaniają do przywiązywania się do jednego miejsca zamieszkania, a tym samym zniechęcają do mobilności zawodowej. Program tanich mieszkań na wynajem zachęcałby młodych do mobilności ekonomicznej również dlatego, że wynajem lokum potrafi być obecnie droższe niż spłata kredytu czy oczywiście mieszkanie z rodzicami, co dodatkowo przywiązuje młodych do jednego miejsca bez względu na sytuację na lokalnym rynku pracy.

A jak jest u naszych południowych sąsiadów, Czechów, gdzie w 2012 r. bezrobocie młodych wynosiło 19,5 proc.?

Oprócz wielu typowo informacyjnych, „miękkich” działań, takich jak ułatwianie młodzieży dostępu do danych o ofertach pracy, edukacji i stażu, Czesi zwrócili także uwagę na ułatwianie odbycia praktyk w firmach osobom uczącym się na ostatnim roku w liceach, szkołach zawodowych i szkołach wyższych (projekt wart 71 mln czeskich koron). Pomysł ten dotyczy nie tylko praktyk w kraju, ale także za granicą.

Czechów można zatem pochwalić za to, że w ramach „Gwarancji dla młodzieży” w przeciwieństwie do Polaków wprowadzili swoistą formę doradztwa zawodowego w postaci praktyk dla osób kończących naukę. Zadbali także o aspekt europejski, ponieważ nie zapomnieli o wspólnotowym wymiarze „Gwarancji”, czego wśród polskich rozwiązań brakuje. Podobnie jak Polacy, Czesi również zdecydowali się na subsydiowanie zatrudnienia osobom młodym (nieco ponad 1 mln koron). Można jednak powiedzieć, że decydując się na subsydia, zrobili to w sposób lepszy niż Polacy, ponieważ skupili się na osobach do 25. roku życia (czyli kończących naukę i tych bezpośrednio po ukończeniu edukacji), a nie na bezrobotnych w wieku do 30 lat, a także postanowili stopniować subsydia poprzez ich zwiększanie w zależności od tego, im niższy jest wiek podejmującego pracę.

Również Francja skupiła się na zwiększaniu międzynarodowej mobilności młodych ludzi w poszukiwaniu zatrudnienia, co planowała uczynić poprzez pomoc finansową dla praktykantów w firmach na terenie UE. Ogłosiła także specjalny program wsparcia studentów i młodych absolwentów w zakładaniu własnego biznesu (tzw. PEPITE), wprowadzający specjalny „statut studenta-przedsiębiorcy”.

Ponadto, jak można się było spodziewać po socjalnej Francji, w ramach „Gwarancji dla młodzieży” dla nieuczących się i niepracujących młodych, którzy zdecydują się podjąć pracę czy szkolenie, został wprowadzony specjalny zasiłek w wysokości 434 euro. Zasiłek taki, mimo zapewnienia jego beneficjentom czasowej poprawy sytuacji, raczej nie da jednak młodym ludziom trwałego zatrudnienia. Zamiast więc wprowadzać zasiłek i rozszerzać go na kolejne terytoria kraju, rząd w Paryżu mógł sięgnąć po dużo lepsze rozwiązanie strukturalne w postaci np. zmniejszenia bardzo wysokiej płacy minimalnej, która zniechęca zagranicznych inwestorów do działalności we Francji.

Słabe wyniki „Gwarancji”

Od 2012 roku w wielu krajach Unii Europejskiej sytuacja zawodowa młodych uległa lekkiemu polepszeniu, ale to nie „Gwarancje dla młodzieży” się do tego przyczyniły. Przykładowo, we Francji w ciągu roku od powstania w 2014 r. wspomnianego programu pomagającego studentom zostać przedsiębiorcami skorzystały z niego tylko 643 osoby. A przecież według planów w ciągu czterech lat studenci mieli założyć w ramach programu 20 tys. firm, czyli 5 tysięcy rocznie.

Porażką okazał się także polski bon na zasiedlenie – od stycznia do czerwca 2015 r. pobrało go tylko 2,5 tys. beneficjentów. Liczby te można porównać z oszacowanymi przez ekspertów Międzynarodowej Organizacji Pracy liczbami potencjalnych uczestników „Gwarancji dla młodzieży” w poszczególnych państwach: we Francji miało to być aż 621,2 tys. osób, a w Polsce 347,4 tys. młodych ludzi.

Przyczyna porażki „Gwarancji dla młodzieży” tkwi nie tyle w kwestiach finansowych, co przede wszystkim w luźnym charakterze tego programu. Lepszą dla młodych Europejczyków opcją byłoby zebranie przez Brukselę od wszystkich państw członkowskich pomysłów na polepszenie sytuacji młodych na rynku pracy, a następnie dokonanie prognoz efektów danych rozwiązań oraz wybór kilku działań, które zgodnie z prognozami najlepiej wpłynęłyby na trwałe zatrudnienie młodzieży, a następnie przyjęcie tego zbioru działań przez Radę UE na zasadzie konsensusu, bez uszczerbku dla zasady pomocniczości.

Wśród takich rozwiązań mogłyby zapewne znaleźć się: obniżenie pozapłacowych kosztów pracy, upowszechnienie doradztwa zawodowego czy też rozwiązania z zakresu polityki mieszkaniowej, zwiększające mobilność młodych ludzi. Unijni decydenci nawet o takiej „burzy mózgów” nie pomyśleli. Zapomnieli też o potrzebie wprowadzania realnych rozwiązań systemowych zamiast pomysłów będących przejawami myślenia życzeniowego – wszak możliwość zaproponowania młodej osobie pracy po czterech miesiącach od rejestracji w urzędzie pracy to nie skutek przepisu, ale konkretnej sytuacji gospodarczej.

Komisja Europejska nie spróbowała także wprowadzić część „Gwarancji dla młodzieży” w formie wiążącej państwa członkowskie dyrektywy. Sukcesem w ramach „Gwarancji”, w obliczu wielu narzekań młodych osób na staże, mogłoby być np. wprowadzenie „Ram jakości dla staży” jako przepisów prawnie wiążących.

W efekcie „Gwarancje dla młodzieży” zamiast potencjalnie mądrego programu stały się luźnym zbiorem planowanych przez państwa działań sprowadzających się głównie do zmian fasadowych, wymyślonych w głównej mierze dlatego, że „Unia kazała coś przygotować”.

Anna Patrycja Czepiel