W Izraelu ziemia prawie w całości należy do państwa, a prawo pozwala zabrać wywłaszczanemu właścicielowi nawet 40 proc. działki bez odszkodowania. To wyjątkowe w zachodnim kręgu kulturowym podejście opisuje Yifat Holzman-Gazit w książce „Land Expropriation in Israel: Law, Culture and Society”.
Jak podaje autorka publikacji (polski tytuł to „Wywłaszczanie właścicieli ziemi w Izraelu: prawo, kultura i społeczeństwo”) w Izraelu 93 proc. ziemi (ten odsetek nie uwzględnia terytoriów okupowanych – Strefy Gazy i Zachodniego Brzegu Jordanu) należy do państwa. W latach 1960 i 1969 Kneset uchwalił prawo, według którego – poza kilkoma niezmieniającymi istoty rzeczy wyjątkami – sprzedaż państwowej ziemi jest zakazana.
W praktyce bezpośrednio do państwa należy 74 proc. izraelskiej ziemi, kolejne 13 proc. – do Development Authority, firmy ds. rozwoju, również w pełni kontrolowanej przez państwo. Wreszcie kolejne 13 proc. ma Żydowski Fundusz Narodowy, firma założona w Anglii, w 1905 r., której zadaniem było skupowanie ziemi w Palestynie dla żydowskich osadników.
Zakaz sprzedaży państwowej ziemi oznacza, że prywatne osoby mogą ją tylko wydzierżawiać. Początkowo na okres od 3 do 49 lat. Obecnie dla działek na terenach miejskich jest to nawet 98 lat, po czym ma nastąpić automatyczne przedłużenie dzierżawy na kolejne 98 lat.
Ustalaniem warunków dzierżawy państwowej ziemi należącej do wszystkich trzech podmiotów zarządza utworzona w 1960 r. Izraelska Administracja ds. Ziemi. Z jej 22 członków 12 mianuje rząd, a 10 – Żydowski Fundusz Narodowy. Początkowo opłaty za dzierżawę ziemi były uiszczane co roku, obecnie opłata jest pobierana tylko w momencie zawierania albo przedłużania umowy.
W rezultacie ponad połowa obywateli Izraela, która mieszka w miastach, nie jest właścicielem ziemi, na której stoją ich domy. Co ciekawe, nie robi im to większej różnicy. W praktyce większość ludzi w Izraelu traktuje prawo do dzierżawy ziemi jak prawo jej własności i w ogłoszeniach sprzedaży prawa do dzierżawy podaje, że to „sprzedaż ziemi”.
Cena mieszkań w budynkach na dzierżawionej ziemi w Tel-Awiwie jest tylko o ok. 5 proc. niższa, niż cena mieszkań na ziemi będącej prywatną własnością. W przypadku domów jednorodzinnych i budynków gospodarczych różnica ta wynosi 10 proc.
Kwestie wywłaszczeń ziemi na cele publiczne w Izraelu regulowało Rozporządzenie o przejęciu ziemi na cele publiczne z 1943 r. (pierwotnie uchwalone w czasie Brytyjskiego Mandatu w Palestynie w latach 1919–1948; po uzyskaniu niepodległości przez Izrael stało się częścią krajowego prawodawstwa). Pozwalało one państwu wywłaszczyć do 25 proc. każdej prywatnej działki na cele publiczne bez odszkodowania. Z kolei w 1965 r. uchwalono Ustawę o planowaniu i budowaniu, która zwiększyła odsetek konfiskowanej działki bez rekompensaty do 40 proc. jej powierzchni, a także poszerzyła listę miejsc możliwych do wywłaszczenia.
Pierwotnie wywłaszczenie było możliwe tylko w przypadku budowy dróg albo ogólnodostępnych miejsc rekreacji. W 1965 r. do ustawy dodano także miejsca do uprawiania sportu, a także budynki służące edukacji, kulturze, ochronie zdrowia i celom religijnym. To oznacza, że prywatnym właścicielom odbierano ziemię, oferując mocno ograniczone odszkodowanie, m.in. po to, by budować szkoły, drogi, ale także synagogi.
W praktyce i tak mocno ograniczone odszkodowanie było jeszcze bardziej redukowane ze względu na to, że wycenę działki ustalano na moment wywłaszczenia. Tymczasem faktyczna wypłata następowała później ze względu na formalności. To o tyle istotne, że przez większość swojej historii Izrael miał problemy z wysoką inflacją. Przykładowo od grudnia 1948 r. do grudnia 1998 r. ceny wzrosły tam o 24 mln procent. Tylko w 1985 r. roczna inflacja wyniosła ponad 1100 proc.
Ktoś mógłby zapytać, dlaczego rząd w ogóle wywłaszcza prywatnych właścicieli, biorąc pod uwagę, że 93 proc. ziemi w kraju i tak jest państwowa? Otóż większość z tych 93 proc. gruntów jest słabo zurbanizowana, znaczna część znajduje się na pustyni Negew. Tymczasem 90 proc. obywateli Izraela narodowości żydowskiej mieszka w miastach na niewielkim nadbrzeżnym pasie ziemi, a 50 proc. w Tel-Awiwie i okolicach. I właśnie te najcenniejsze grunty w większości należą do prywatnych osób.
Autorka zauważa, że od 1948 r. do czasów obecnych Sąd Najwyższy Izraela tylko raz (w 1994 r.) zablokował wywłaszczenie prywatnej osoby z ziemi przez państwo. Później blokada ta została i tak cofnięta po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez sędziów.
Yifat Holzman-Gazit jest profesorem w Szkole Prawa Uniwersytetu Zarządzania w Izraelu i chyba najbardziej znaną ekspertką od kwestii wywłaszczeń ziemi w tym kraju. „Land Expropriation in Israel” to typowa akademicka publikacja dla wąskiego kręgu prawników interesujących się sposobem uregulowania kwestii wywłaszczeń w różnych krajach.
Sięgnąłem po ten tytuł, ponieważ interesuje mnie wpływ struktury własności ziemi na tempo wzrostu gospodarczego kraju. Niestety w książce nie ma na ten temat wiele, ale przykład Izraela pokazuje, że także zachodnie, demokratyczne państwo może szybko się bogacić, nawet jeżeli istotnie ogranicza prywatną własność ziemi (prywatnej własności gruntów nie ma w Chinach, a w Singapurze ok. 90 proc. gruntów należy do państwa i w tych krajach PKB również bardzo szybko rośnie).
Tu warto wspomnieć, że w Izraelu PKB na obywatela to 42 570 dol., a więc niewiele mniej niż w Japonii (44 585 dol. – dane Międzynarodowego Funduszu Walutowego z 2021 r), choć kraj powstał zaledwie 74 lata temu i cały okres jego bogacenia się następował w skrajnie niekorzystnych warunkach – dosłownie na pustyni i w ciągłym konflikcie zbrojnym z sąsiadami.
„Land Expropriation in Israel” było dla mnie pouczającą lekturą, ale mam świadomość, że nie jest to książka dla wszystkich, tym bardziej że kosztuje 50–60 dol. Publikację rekomenduję tylko pasjonatom tematyki.
Aleksander Piński
