Realne centrum czy kolejny niepotrzebny warszawski urząd?

Koordynacja współpracy państwa z organizacjami obywatelskimi jest potrzebna. Narodowe Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego mogłoby teoretycznie pełnić rolę „mózgu państwa” w tym obszarze. Niestety, planowana ustawa nie daje ku temu właściwie żadnych realnych narzędzi. W ramach konsultacji publicznych projektu zaproponowaliśmy skonkretyzowanie mechanizmów ewentualnej koordynacji, umiejscowienie Narodowego Centrum poza Warszawą oraz zwiększenie pluralizmu Rady nowej instytucji.

Wielokrotnie (na przykład w raportach prof. Artura Wołka, Jana Rokity czy artykule Krzysztofa Mazura i Marcina Kędzierskiego) zwracaliśmy uwagę na bolączkę państwa, jaką jest brak silnego centrum egzekutywy państwa oraz zaplecza analityczno-strategicznego rządu w rodzaju dawnego Rządowego Centrum Studiów Strategicznych. Ich stworzenie umożliwiałoby skuteczne i przemyślanie projektowanie, implementowanie, koordynowanie i ewaluację polityk publicznych.

Rozumiemy to jako przyczynek do stworzenia horyzontalnej polityki państwa wobec organizacji pozarządowych i innych instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Na poziomie intencji projekt jest więc zrozumiały, a cel regulacji zasługuje na poparcie.

Niestety, ani przedłożony projekt ustawy o Narodowym Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, ani uzasadnienie do niego nie wyjaśniają w przekonujący sposób, jak założony cel miałby zostać osiągnięty. Fragmenty uzasadnienia projektu sugerujące realną koncentrację w Narodowym Centrum narzędzi do prowadzenia polityki państwa w zakresie współpracy z organizacjami obywatelskimi nie znajdują uzasadnienia w ustawie. Wiele jej przepisów ma charakter stricte deklaratywny, gdyż nie zostały w niej wskazane narzędzia ani tryb realizowania założonych celów (dotyczy to zwłaszcza art. 24 Ustawy).

Centrum tylko na papierze?

Po pierwsze, zasugerowaliśmy, by rolą nowej instytucji było opracowanie uniwersalnych zasad, regulaminów oraz formularzy wniosków konkursowych, grantowych i aplikacyjnych, a także reguł rozliczeń projektów oraz doprowadzenie do ich faktycznego ujednolicenia. Takie ujednolicenie zasad obowiązujące wszystkie instytucje publiczne oraz podmioty im podległe (w tym np. spółki Skarbu Państwa) w praktyce ułatwiłoby pracę organizacjom obywatelskim. Oznaczałoby zmniejszenie biurokracji i pozwoliłoby skupić się na realizowaniu zleconych zadań oraz wspieranych z pieniędzy publicznych projektów. Wreszcie ujednolicenie zwiększyłoby również przejrzystość w obszarze współpracy państwa z organizacjami i mogło wpłynąć na wzrost zaufania obywateli do sektora pozarządowego.

Po drugie, postulujemy, by w praktyce to właśnie Narodowe Centrum tworzyło konkretne ramy programów i konkursów na zlecenie innych podmiotów publicznych. Przynajmniej w pierwszym etapie wymagałoby to realnego zaangażowania pracowników Narodowego Centrum w opracowywanie zasad planowanych programów i konkursów realizowanych przez wszystkie ministerstwa i instytucje publiczne. Dziś również w tym obszarze mamy do czynienia ze swoistą „silosowatością” państwa – w wielu miejscach dziesiątki urzędników pracują nad rozwiązywaniem podobnych problemów związanych z opracowywaniem zasad programów i konkursów, do czego nie zawsze osoby za to odpowiedzialne posiadają odpowiednie kompetencje (co zrozumiałe, bo nie jest to główny obszar ich obowiązków). W proponowanym rozwiązaniu Grantodawca/Zleceniodawca wskazywałby na cel, jaki ma zostać osiągnięty za pomocą określonego programu, zaś Narodowe Centrum odpowiadałoby za stworzenie optymalnej propozycji formuły współpracy z organizacjami obywatelskimi, która umożliwiłaby jego osiągnięcie.

Po trzecie, uważamy, że uczynienie z Narodowego Centrum realnego „mózgu państwa” w zakresie współpracy z organizacjami wymaga identyfikowania przez rządzących takich horyzontalnych celów polityki państwa, których uwzględnienie powinno być premiowane we wszystkich formach współpracy z sektorem pozarządowymi. Przykładowo: ewentualne uznanie za jeden z takich celów horyzontalnych promocji czytelnictwa (w związku z realizacją Narodowego Programu Rozwoju Czytelnictwa) powinno premiować takie projekty, w których do osiągnięcia celów danego programu (np. zwiększenia wiedzy na temat stosunków polsko-niemieckich) wykorzystano metody równolegle wpływające na zwiększenie czytelnictwa Polaków (np. spotkania Dyskusyjnych Klubów Książki poświęcone problematyce relacji polsko-niemieckich).

Kolejny urząd w Warszawie?

Trudno znaleźć uzasadnienie dla konieczności umiejscowienia kolejnego organu państwa w Warszawie. Od dawna promujemy wizję policentrycznego rozwoju Polski, którego naturalnym wsparciem jest rozmieszczenie organów państwa w różnych częściach kraju. Przypomnijmy, że przykładowo na 77 urzędów i instytucji publicznych, do których w minionej kadencji odsyłała strona Sejmu RP, jedynie dwa miały siedzibę poza Warszawą.

W przypadku Narodowego Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskie szczególnym argumentem przeciwko zlokalizowaniu tej instytucji w stolicy jest wysoki poziom rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w Warszawie i województwie mazowieckim. Zgodnie z danymi Stowarzyszenia Klon/Jawor w grudniu 2014 w województwie mazowieckim zarejestrowanych stowarzyszeń i fundacji było łącznie 19803, co dawało 37 organizacji w przeliczeniu na 10 000 mieszkańców i było bezapelacyjnie najlepszym wynikiem w kraju.

Przyjęliśmy założenie, zgodnie z którym sama lokalizacja i „bliskość” do instytucji powinna wspierać rozwój społeczeństwa obywatelskiego w jednym z województw o słabych wskaźnikach rozwoju instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Biorąc pod uwagę liczbę fundacji i stowarzyszeń na 10 000 mieszkańców, wstępnie zarekomendowaliśmy umiejscowienie siedziby Narodowego Centrum w jednej ze stolic województw o najmniejszym odsetku organizacji. Naszym zdaniem nowy urząd mógłby zatem zostać zlokalizowany w Katowicach (woj. śląskie: 23/10000), Toruniu lub Bydgoszczy (woj. kujawsko-pomorskie: 27/10000), Białymstoku (woj. podlaskie: 27/10000), Łodzi (woj. łódzkie: 27/10000) bądź Kielcach (woj. świętokrzyskie: 27/10000).

Oczywiście wobec istotnych różnic w wynikach porównania województw zależnych od definicji kapitału społecznego uważamy, że w toku dalszych prac legislacyjnych konieczne jest przeprowadzenie pogłębionej analizy w zakresie najbardziej optymalnego umiejscowienia NCRSO.

Czy rząd musi o wszystkim decydować?

Zgodnie z projektem ustawy Narodowym Centrum rządzić będzie wskazywany przez premiera Prezes. Drugim zaproponowanym ciałem o kompetencjach „programowo-kontrolnych” jest Rada Narodowego Centrum. Przewidywany sposób powoływania Rady daje wyraźną przewagę członkom wskazywanym przez przedstawicieli strony rządowej. Rada podejmuje decyzje bezwzględną większością głosów. Oznacza to, że wedle projektu czterech członków wskazywanych przez Prezesa Rady Ministrów i ministra właściwego ds. finansów publicznych, głosując wspólnie, zawsze będzie mogło przegłosować pozostałych członków Rady, czyli przedstawiciela Prezydenta RP i przedstawicieli Rady Działalności Pożytku Publicznego. Taka konstrukcja Rady wydaje się zupełnie nieuzasadniona i negatywnie wpłynie na podmiotowość powoływanych członków Rady z osobna, jak i całego organu.

Pożądane wydaje się, by przy zachowaniu sugerowanej w projekcie liczby członków Rady Prezes Rady Ministrów wyznaczał dwóch jej członków, a możliwość wyznaczenia jednego z nich została nada innemu organowi państwa. Oczywiście organem naturalnie związanym z problematyką społeczeństwa obywatelskiego jest Rzecznik Praw Obywatelskich. W naszych uwagach zaproponowaliśmy właśnie takie brzmienie art. 9.1.

Dlatego alternatywnie do pomysłu wskazania jednego z jej członków przez RPO za możliwe uznajemy też wyznaczanie dwóch członków przez Prezydenta RP lub trzech członków przez Radę Działalności Pożytku Publicznego.

Wspieranie finansowej dywersyfikacji

Choć rozumiemy dzisiejszą potrzebę wspierania sektora obywatelskiego w Polsce przez państwo oraz konieczność zlecania przez państwo i samorządy szeregu zadań organizacjom pozarządowym, to jednocześnie jesteśmy przekonani o potrzebie aktywnego przeciwdziałania zjawisku „grantozy” i uzależnieniu organizacji od środków publicznych. Dlatego w naszych uwagach do konsultacji przypomnieliśmy też szereg postulatów, o których mówiliśmy już w przeszłości.

Docelowo to właśnie rozproszone finansowanie społecznościowe działalności obywatelskiej powinno być nadrzędnym celem wszelkich działań administracyjnych i legislacyjnych w tym obszarze. Cel ten można osiągnąć poprzez opracowanie mechanizmów, które uzależniałyby możliwość sięgania po określone środki publiczne od stopnia zdywersyfikowania budżetu danej organizacji w poprzednim roku. Oczywiście zasady takie wprowadzone powinny zostać w perspektywie wieloletniej, ze stopniowym zwiększaniem wymaganego poziomu dywersyfikacji środków. Wydaje się, że takie rozwiązanie byłoby bardziej realnym mechanizmem służącym uniezależnieniu organizacji od środków publicznych niż w pewnej mierze fasadowe obowiązujące dziś wymogi „wkładu własnego”.

Potrzebne wydaje się też zastrzeżenie istotnej części budżetu każdego z dziś istniejącego publicznych grantów, konkursów i programów na rozwój instytucjonalny grantobiorcy stricte w kierunku realizowania działań fundraisingowych nakierowanych na indywidualną ofiarność obywateli. Równolegle część środków dziś przekazywanych organizacjom w ramach programów i konkursów powinna zostać przesunięta na realizację kampanii informacyjno-edukacyjnych, które będą zachęcać obywateli do indywidualnej ofiarności.Wreszcie wskazana wydaje się również praca nad prostszym i lepiej komunikowalnym systemem odliczeń środków przekazanych na organizacje pozarządowe od dochodu, obejmującym także choćby udział w akcjach crowdfundingowych.

Test na szczerość intencji

Do zadań Narodowego Centrum należeć ma „wspieranie zaangażowania obywateli i organizacji obywatelskich w (…) procesy kształtowania polityk publicznych i podejmowania decyzji” oraz „wspieranie obywatelskiej kontroli nad funkcjonowaniem instytucji publicznych”. Testem na szczerość intencji projektodawcy będzie to, w jaki sposób potraktowane zostaną zgłoszone przez obywateli w konsultacjach publicznych uwagi. Niestety, nawet gdy podejdziemy ze zrozumieniem do samej potrzeby ustanowienia Narodowego Centrum, to projekt w przedstawionym kształcie pozostawia wiele do życzenia. Wymaga głębokiego przepracowania, jeśli Narodowe Centrum ma móc skutecznie działać w kierunku realizacji założonych celów. Bez gruntownej poprawy ustawa uruchomi po prostu kolejny niepotrzebny warszawski urząd.

Piotr Trudnowski

Tekst pochodzi ze strony Klubu Jagiellońskiego…