Referenda bliskie kompromitacji. Jak je uratować?

Zarówno referendum zapowiedziane przez prezydenta Andrzeja Dudę, koordynowana przez Związek Nauczycielstwa Polskiego inicjatywa bezpośredniego głosowania ws. reformy gimnazjów, jak i lokalne referenda odbywające się podwarszawskich gminach dotyczące „wielkiej Warszawy” budzą liczne wątpliwości.

Widać wyraźnie, że coraz rzadziej opinia publiczna en bloc widzi w referendach realny mechanizm decydowania przez obywateli. Postrzegane są dziś przede wszystkim jako instrumentalne narzędzie wykorzystywane do partykularnych celów. „Dzień referendalny” mógłby uwolnić tę formę bezpośredniego decydowania o sprawach publicznych z pułapki populizmu.

W niedzielę 28 maja w Konstancinie-Jeziornej odbyło się kolejne referendum merytoryczne ws. włączenia gminy do m.st. Warszawy. Referendum jest jednak nieważne: frekwencja wyniosła 29% (udział wzięło 5 670 mieszkańców z 19 332 uprawnionych), a próg ważności referendum wynosi 30%. Przypomnijmy, że wcześnie ważne referenda w tej sprawie – zakończone sprzeciwem mieszkańców wobec planów stworzenia tzw. „wielkiej Warszawy” – odbyły się w Legionowie i Nieporęcie. Kolejnych osiem odbędzie się w czerwcu w mazowieckich gminach. Referendum w Warszawie zostało zakwestionowane przez wojewodę mazowieckiego, lecz – co warto podkreślić wobec krytyki wojewody ze strony Platformy Obywatelskie – powodem tej decyzji były dość oczywiste błędy formalne inicjatorów, czyli stołecznej rady miasta, w uchwale referendalnej. 

Podstawowy problem z referendami w tej sprawie polega jednak na czym innym: w tej chwili podwarszawskie głosowania odbywają się właściwie w politycznej próżni. Pod koniec kwietnia projekt stworzenia „wielkiej Warszawy”, po fali krytyki i sukcesie referendum w Legionowie, został wycofany z Sejmu przez inicjatorów, czyli posłów Prawa i Sprawiedliwości. Decyzje o rozpisaniu referendów zostały podjęte wcześniej. Trudno spodziewać się, że sukces frekwencyjny dwóch pierwszych głosowań uda się powtórzyć w kolejnych gminach, czego zapowiedzią są już niedzielne wyniki z Konstancina. Jednocześnie okazało się, że brakuje właściwie prostej procedury wycofania się z referendalnej inicjatywy. Czerwcowe głosowania – w bezprzedmiotowej, jak się dziś wydaje, sprawie – będą więc wiązać się z kosztami dla samorządów, a dla przeciwników bezpośredniej demokracji będą kolejnym argumentem na rzecz nieefektywności tej instytucji.

Ustrojowa nieefektywność referendów lokalnych to zresztą zupełnie realny problem. W trwającej kadencji władz samorządowych odbyło się 40 głosowań nad odwołaniem lokalnych władz, spośród których konieczny do ważności referendum próg frekwencji udało się osiągnąć tylko w pięciu z nich. Co ciekawe, gdy kilka tygodni temu zapytaliśmy Państwową Komisję Wyborczą o koszty tych głosowań okazało się, że centralny organ odpowiedzialny za organizację referendów nie posiada danych na ten temat! Koszt przeprowadzenia 35 referendów nieudanych z powodu nieosiągnięcia progu frekwencyjnego jest więc nieznany.

Inny obszar kontrowersji to referenda ogólnokrajowe, w ostatnich tygodniach związane zwłaszcza z dwiema inicjatywami: zapowiedzianym 3 maja przez Prezydenta RP referendum ws. kierunków zmian Konstytucji RP oraz inicjatywa „Referendum Szkolne”. Związek Nauczycielstwa Polskiego przy wsparciu większości partii i środowisk opozycyjnych zebrał w tej sprawie ponad 900 podpisów. Obie inicjatywy skazane są dziś na dość absurdalną krytykę, jakoby chodziło w nich o „zbicie politycznego kapitału”, a nie rozstrzygnięcie obywateli. Krytycy Andrzeja Dudy widzą w inicjatywie prezydenta jedynie partykularny event, który ma odbudować wizerunek głowy państwa. Z kolei przedstawiciele partii rządzącej zbywają pomysł demokratycznego głosowania ws. gimnazjów argumentem, jakoby „suweren wypowiedział się już w wyborach”. Doszło zatem do kuriozalnego odwrócenia biegunów: z podobną krytyką, choć z przeciwległych stron debaty, mieliśmy do czynienia w przypadku referendum z inicjatywy Bronisława Komorowskiego we wrześniu 2015 roku oraz wobec inicjatyw referendalnych w sprawie sześciolatków i wieku emerytalnego za czasów rządów koalicji PO-PSL.

Nie ma wątpliwości, że kolejne głosowania skazane na frekwencyjną porażkę i absurdalne zarzuty „upolitycznienia” tylko osłabiają instytucję referendum. Długofalowo musi to prowadzić do zniechęcenia istotnych grup obywateli do dalszej aktywności politycznej i wzmacniać będzie poczucie ich wyobcowania z życia publicznego. Warto zauważyć, że dzisiejsza konstrukcja referendów wręcz zmusza część sceny politycznej – czy to lokalnej, czy ogólnopolskiej – do promowania bierności obywatelskiej. W referendum dziś bowiem stawką nie jest decyzja „na tak” lub „na nie”, lecz osiągnięcie progu frekwencji wymaganego do ważności głosowania.

Z punktu widzenia budowania podmiotowości obywatelskiej Polaków optymalnym scenariuszem wydaje się jednak taka zmiana konstrukcji referendum, by stało się ono realnym i możliwie mało podatnym na populizm narzędziem włączania obywateli w decydowanie o kluczowych dla państwa sprawach. Tu zaś rozwiązaniem jest promowana przez Klub Jagielloński instytucja „dnia referendalnego”.

Jak działa ten mechanizm? Zakłada, że referenda odbywają się w tym samym dniu, raz do roku: bądź to w dniu ogólnokrajowych wyborów bądź – jeżeli w danym roku nie mamy żadnego innego głosowania – w określonym dniu, na przykład 11 listopada. Tego samego dnia powinny odbywać się zarówno głosowania ogólnopolskie, jak i merytoryczne oraz odwoławcze głosowania lokalne. Pozwoliłoby to na pewno na optymalizację kosztów głosowania i unieważniłoby absurdalny, populistyczny zarzut „generowania niepotrzebnych kosztów”, z którym dziś muszą mierzyć się zwolennicy demokracji bezpośredniej. Sama kumulacja spraw i włączenie w kampanię profrekwencyjną różnych grup inicjatorów-interesariuszy powinna wpłynąć pozytywnie na uczestnictwo Polaków w referendach i reprezentatywność uczestników takiego głosowania.

Wpisanie „dnia referendalnego” w coroczny kalendarz polityczny uwolniłoby też referenda od zarzutu partykularyzmu. Jeżeli i tak głosowanie odbywa się raz w roku, to pokusa uczynienia z referendum „politycznego eventu” byłaby o wiele mniejsza. W zamian za to „dzień referendalny” skłaniałby rządzących, by najważniejsze dla siebie reformy również poddawali pod głosowanie, dzięki czemu wzmacnialiby ich społeczną legitymizację. Wreszcie, cykliczne głosowanie kazałoby koncentrować debatę publiczną wokół konkretnych decyzji i pytań, co – po okresie okrzepnięcia tej instytucji – powinno trwale podnieść jakość sporu politycznego w Polsce.

Oczywiście, w tej sytuacji również należałoby znieść próg frekwencji wymaganej do ważności referendum oraz wprowadzić obligatoryjność głosowania na wniosek obywateli po zebraniu odpowiedniej liczby podpisów. Kwestia liczby podpisów koniecznych do wprowadzenia pytania referendalnego do agendy corocznego głosowania pozostaje otwarta, niemniej dzisiejszy próg 500 000 podpisów dla referendum ogólnopolskiego wydaje się akceptowalny.

Zachowanie status quo w regulacjach dotyczących referendum to prosta droga do całkowitego zniechęcenia Polaków do tej formy demokracji bezpośredniej: zarówno na gruncie polityki ogólnokrajowej, jak i lokalnej. „Dzień referendalny” wydaje się optymalną innowacją systemu politycznego, która pozwoliłaby zwiększyć podmiotowość obywateli w decydowaniu o kluczowych dla nich sprawach, a równolegle mógłby pozytywnie wpłynąć na poziom debaty publicznej w Polsce.

Piotr Trudnowski

Tekst pochodzi ze strony Klubu Jagiellońskiego…