Rząd zadba o nasze zdrowie … podnosząc podatki

Ministerstwo Zdrowia zapowiedziało szybkie wprowadzenie pakietu „podatków od grzechu” (sin tax), czyli specjalnych danin nakładanych na produkty i usługi uznawane za szkodliwe społecznie. O ile przyzwyczailiśmy się do dodatkowych obciążeń związanych z używkami, takimi jak alkohol i wyroby tytoniowe, o tyle nowością jest zaproponowana w projekcie ustawy opłata cukrowa, która jest de facto opłatą od napojów słodzonych.

Przedstawiana jako narzędzie walki z otyłością wzbudziła wiele emocji, niestety skupionych głównie wokół podziału na „przeciwników podatków” i zwolenników „karania konsumentów za bezmyślność”. Tymczasem można mieć poważne wątpliwości, w jakim stopniu opłata cukrowa w obecnym kształcie będzie motywacją do zdrowszych wyborów konsumentów, a w jakim okaże się niesprawiedliwą społecznie dodatkową składką zdrowotną, ściąganą głównie od mniej zasobnych.

Trzy wróble w garści?

Zestaw dodatkowych opłat zaproponowany w skierowanym do konsultacji projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z promocją prozdrowotnych wyborów konsumentów ma charakter dość eklektyczny. Obejmuje trzy obszary problemów zdrowotnych – rosnącej nadwagi i otyłości, nadmiernej konsumpcji alkoholu, a także popytu na suplementy diety, przedstawiane w reklamach jako swoiste panacea.

Wszystkie wspomniane obszary są słusznie zidentyfikowane jako wymagające szczególnej uwagi z punktu widzenia zdrowia publicznego. Nadwagę ma w Polsce nawet 60% mężczyzn i ponad 40% kobiet, a wśród młodzieży w wieku 11-15 lat – niemal 30% chłopców i 15% dziewcząt. Szczególnie w grupie najmłodszych słodzone napoje wydają się głównym winowajcą, dostarczają bowiem nawet 50% spożywanego dziennie cukru w postaci praktycznie pustych kalorii.

Przemysł spożywczy zarabia na ludzkim upodobaniu do słodkiego, ale koszty chorób związanych z otyłością ponosi system ochrony zdrowia. Małpki zyskują na popularności, a wedle niektórych szacunków jeszcze przed południem w Polsce sprzedaje się ich nawet około miliona. Kolorowe, smakowe alkohole szczególnie przypadają do gustu kobietom, a także osobom już uzależnionym (poręczna buteleczka pomaga ukryć nałóg). Polacy przodują w konsumpcji suplementów diety i leków bez recepty, często ze szkodą dla własnego zdrowia.

Czy jednak tak różne obszary można „naprawić” jedną ustawą, nakładając na określone produkty dodatkowe daniny? To wątpliwe. Powstaje również pytanie, czy bez wbudowania w szersze strategie, uwzględniające specyfikę każdego z obszarów, takie obciążenia fiskalne przełożą się na efekty zdrowotne.

Przedstawiony w grudniu pakiet rozwiązań składa się z trzech różnych danin:

• opłaty od napojów słodzonych i energetyków (70 groszy od litra napoju z dodatkiem cukru lub innej substancji słodzącej, 80 groszy, gdy napój dosłodzono więcej niż jedną substancją, a także 20 groszy za litr napoju zawierającego kofeinę, taurynę lub guaranę);
• opłaty w wysokości 1 zł od tzw. małpek, czyli małej objętości butelek napojów alkoholowych (do 300 ml);
• oraz 10% opłaty od reklam suplementów diety.

Opłaty mają wejść w życie 1 kwietnia 2020 r., przynosząc łączne wpływy w wysokości około 3 mld zł rocznie, z czego około 2,5 mld zł zasiliłoby Narodowy Fundusz Zdrowia, 250 mln zł trafiłoby do budżetów gmin, a pozostała kwota do budżetu państwa.

Walka o zdrowie Polaków czy „podatek” uderzający w najuboższych?

Przedstawiciele rządu podkreślają, że głównym celem opłat jest kształtowanie „postaw prozdrowotnych”, czyli po prostu zniechęcenie konsumentów do zakupu określonych towarów poprzez wzrost ich ceny, a nie – pozyskanie dodatkowych środków finansowych. Oznacza to, że daniny można będzie uznać za tym większy sukces, im mniej przyniosą wpływów. Nie wszędzie na świecie przyjęto takie założenia. W niektórych z ponad 40 państw, które przyjęły tego typu daniny, otwarcie za cel stawiano dodatkowe wpływy do kasy państwa, a nie poprawę zdrowia obywateli.

Zakładany przez polskie Ministerstwo Zdrowia cel prozdrowotny jest o tyle istotny, że tego rodzaju „podatki od grzechu” mają charakter regresywny. W znacznie większym stopniu obciążają gospodarstwa domowe o niższych przychodach. Z tego też powodu w wielu krajach osiągane z nich przychody równoważone są finansowaniem mechanizmów łagodzących te negatywne skutki, np. poprzez subsydiowanie zdrowej żywności.

W innych fundusze uzyskane z podatku od słodzonych napojów służą dofinansowaniu egalitarnych instrumentów poprawiających zdrowie grup o niższych dochodach. Przykładem takiego rozwiązania może być Wielka Brytania, w której środki te przeznaczono na organizację zajęć sportowych w szkołach podstawowych.

Zważywszy na regresywny charakter opłaty cukrowej, musi dziwić, że w projekcie nie zawarto konkretnych rozwiązań, które skutecznie zmieniłyby relacje cenowe na korzyść produktów zdrowych. Ryzyko, że mniej zamożni konsumenci wybiorą tańsze słodkie napoje, a nie zdrowe alternatywy, wydaje się wysokie z dwóch powodów: kosztów produktów alternatywnych oraz poziomu świadomości zdrowotnej.

Aby słodzone produkty można było łatwo zastąpić dostępnymi zdrowszymi substytutami, konsumenta musi być na nie stać, ale także musi on mieć wiedzę o znaczeniu tego typu wyborów dla jego zdrowia. Korzystniejsze dla naszego organizmu zamienniki napojów słodzonych są dziś relatywnie drogie, zaś w miejscach publicznych nadal rzadko spotkamy np. dostępne dla wszystkich źródełka wody pitnej. Nie bez znaczenia są nawyki przekazywane w rodzinach, takie jak przyzwyczajanie dzieci do picia wody i niesłodzonych naparów. Znowu są one silnie związane z kapitałem kulturowym.

Może się zatem okazać, że wzrost cen w niewielkim stopniu spowoduje spadek konsumpcji opodatkowanych napojów, zmieniając za to udziały w rynku poszczególnych marek. Stanie się tak, jeśli przykładowo konsumenci z chudszym portfelem zadowolą się tańszymi produktami słodzonymi, wypijając ostatecznie podobne co wcześniej ilości cukru z mniej „prestiżowych” butelek. Podatku unikną zamożniejsi i bardziej świadomi – zrezygnują ze szkodliwych opcji, przy okazji uzyskując też efekt zdrowotny. Taka sytuacja nie jest bynajmniej teoretycznym scenariuszem, ale miała miejsce m.in. w Chile i na Węgrzech po wprowadzeniu tamtejszych wersji podatku cukrowego. Jak kompleksowych działań wymaga walka z otyłością, wskazuje przykład Wielkiej Brytanii, w której spożycie cukru rośnie mimo sukcesu tamtejszej wersji podatku cukrowego i presji wywieranej na przemyśle spożywczym, by w drodze samoregulacji ograniczył dosładzanie innych produktów, takich jak płatki śniadaniowe i jogurty.

Jeśli mniej zamożni masowo nie zmienią nawyków, a po prostu zasilą dodatkowo Narodowy Fundusz Zdrowia, nadal szkodząc swemu zdrowiu, to opłata cukrowa okazać się może społecznie niesprawiedliwą składką zdrowotną, obciążającą głównie biedniejszych.

Dlatego może dziwić, że urzędnicy w uzasadnieniu projektu nie przedstawili modelu, na którym przeprowadzono kalkulacje dotyczące wysokości opłaty cukrowej i pozostałych danin, ani tychże kalkulacji w rozbiciu na różne populacje. Ba, nie wiadomo nawet, jaki poziom spadku konsumpcji napojów słodzonych zakłada Ministerstwo.

W ocenie skutków regulacji znajdziemy za to zastrzeżenie, że „długofalowe efekty wprowadzenia takich rozwiązań będzie można zaobserwować na przestrzeni kilku lat”. Przewidywane korzyści opisano mgliście, bez kwantyfikacji, w przeciwieństwie do przewidywanych wpływów. Szczególnie zagadkowe wydaje się, na jakiej podstawie założono „sukcesywne zwiększanie na rynku asortymentu żywności o obniżonej zawartości cukrów”, skoro w projekcie nie przewidziano żadnej „progresji cukrowej”, która zachęcałaby do oszczędniejszego dosładzania napojów. To właśnie „progi cukrowe” okazały się kluczowe dla reformulacji, czyli zmiany składu tego typu produktów, w Wielkiej Brytanii.

Jak wyeliminować małpki i uregulować suplementy diety?

Jeszcze więcej wątpliwości wywołuje ryczałtowa opłata od butelek alkoholu o małej objętości. Po pierwsze, w wypadku produktów uzależniających, do których należy alkohol, popyt jest nieelastyczny. Zadane wcześniej pytanie o model, na podstawie którego ustalono, że taka, a nie inna opłata będzie rozwiązaniem problemu rosnącej sprzedaży poręcznych, kolorowych wódeczek, jest tym bardziej palące. Już obecnie alkohol w małpkach jest relatywnie droższy w przeliczeniu na litr od tego oferowanego w butelkach „standardowych” – to 20% lub nawet więcej!

Dlaczego nie zdecydowano się na sprawdzone w innych krajach rozwiązania, takie jak ograniczenie dostępności małpek? I czy aby na pewno projektodawcy zakładali, że sprzedaż skierowanych głównie do kobiet, młodzieży i osób uzależnionych, ukrywających picie w miejscu pracy spadnie?

Popatrzmy na wyliczenie zawarte w ocenie skutków regulacji. Czytamy tam, że „zgodnie z informacjami dotyczącymi banderol można przyjąć, że dzienna sprzedaż napojów alkoholowych o objętości 100-300 ml wynosi około 1,3 mln sztuk dziennie, co przy ostrożnych szacunkach może wiązać się z łączną kwotą opłat na poziomie około 500 mln zł (474 500 000 zł)”.

Także ostatnia z opłat – opodatkowanie reklamy suplementów diety – nie wydaje się szczególnie uzasadniona. Owszem, Polacy kupują masowo suplementy diety, nie bardzo odróżniając je od leków, czego jedną z przyczyn może być sposób reklamy tych produktów. Ustawa zakłada, że głównym powodem nadmiernej konsumpcji suplementów jest wystawienie odbiorcy na przekaz marketingowy w mediach. To, w jaki sposób opodatkowanie reklamy miałoby wpłynąć na jakość i większą wiarygodność tego przekazu (o jakości samych produktów nie wspominając), pozostaje tajemnicą autorów projektu, którzy i tym razem nie podali szacunkowej wartości spadku czasu antenowego poświęconego reklamie tej grupy dóbr. Na marginesie warto też dodać, że ustawa niewątpliwie zachęci do „innowacyjnego” przemianowania suplementów diety na produkty innych kategorii, niepodlegające dodatkowej daninie.

Ze względu na powyższe kwestie uzasadnione jest pytanie, czy proponowane opłaty mają rzeczywiście charakter prozdrowotny lub raczej probudżetowy. Jeżeli Ministerstwo Zdrowia chce rozwiać wątpliwości, to jeszcze przed przyjęciem ustawy powinno określić mierniki sukcesu „zdrowotnego”, a nie jedynie fiskalnego dla każdej z opłat. Powinno także wskazać, jakimi instrumentami mierzyć będzie obciążenie podatkiem cukrowym i małpkowym różnych grup społecznych, by następnie to obciążenie korygować.

Z doświadczeń innych krajów wiemy, że dobrze zaprojektowane podatki od niezdrowej żywności potrafią przynieść pozytywne efekty dla wszystkich grup społecznych, ale tylko wtedy, gdy stanowią część szerszej strategii. Daniny nie zastąpią ani programu leczenia otyłości, ani reformy lekcji wychowania fizycznego. Nie byłoby dobrze, gdyby w naszym kraju stały się po prostu kolejnym „podatkiem od biedy”.

Maria Libura

Artykuł ukazał się na stronie Klub Jagielloński – sfinansowano z dotacji PROO w ramach Priorytetu 4 – Rozwój instytucjonalny think tanków obywatelskich